行政机关作出行政处罚前应告知拟处罚的内容

2012年3月16日，重庆某集团公司工程项目部向重庆市江津区公安局报案，称其承建的某工程项目施工现场遭到蒲某等人阻挠，请求出警维护。区公安局接警后，随即调派民警调查取证，查实蒲某等人确有阻挠施工的事实。当日17时，区公安局向蒲某送达《公安行政处罚告知书》，告知：“蒲某阻碍企业正常施工，构成扰乱单位秩序，未造成严重损害，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定拟对你进行处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款处罚。对上述告知事项，有权进行陈述和申辩。”嗣后，区公安局依据上述规定对蒲某作出行政拘留10日的处罚决定。2012年6月11日，蒲某以公安机关行政处罚未告知拟将处罚的具体内容、程序违法为由，提起行政诉讼，要求撤销区公安局的《公安行政处罚决定书》。

拟将处罚的具体内容是行政告知程序的必备要素，行政机关不明确告知拟将处罚的具体内容，相对人不能准确判断行政处罚决定对自己的影响，制约相对人行使陈述、申辩等法定权利，行政程序具有违法性：

首先，拟将作出的处罚决定是行政告知程序的法定内容。行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的权利。行政处罚法第三十九条将行政机关制作行政处罚决定书应该载明的事项明确界定为当事人的姓名、名称、地址、违法事实、依据，处罚种类、履行方式等内容。

其次，告知拟将处罚的具体内容是履行法定程序的必备要素。根据行政处罚法第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照该法第三十一条、三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由或者依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。该条的立法本意是要求行政机关在履行行政告知程序的过程中提前向相对人释明拟将作出行政决定的全部内容，以便相对人充分行使事前救济的权利，这里的全部内容当然也包括拟将处罚的具体内容。

最后，告知行政处罚的具体内容是正当程序原则的必然要求。本案中，根据治安管理处罚法第二十三条的规定，公安机关可以对蒲某适用警告、罚款、治安拘留等处罚，这些处罚对蒲某人身、财产等权利限缩的差异明显，造成的法律后果也相去甚远。公安机关如果不明确告知拟将处罚的具体内容，就会使蒲某无法准确把握行政处罚对自身权利限缩的程度，也无法正确判断有无陈述和申辩的必要，这必然影响相对人对行政处罚的风险评估，甚至造成相对人因误判而放弃陈述、申辩。将这种风险强加于相对人，明显不符合行政正当程序原则的要求。

（作者：重庆市第五中级人民法院 江 涛 罗响林）