健全环境监管制度 防范环境健康风险

    作者：张 宝

    党的十八大报告强调“加强生态文明制度建设”，提出“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。我国经过30多年快速发展，环境问题进入集中爆发期，在局部已对人体健康造成危害。面对人民群众对环境质量的新要求，需要思考如何通过加强制度建设，从源头上防范环境健康风险，尽可能避免或减少环境污染对人体健康的危害。

    健康保障是环境监管制度建设的首要目标。健康是人的全面发展的基础，也是经济社会发展的基本条件。近年来，国家专门发布了环境与健康行动计划，为解决这个问题奠定了基础。但由于历史的原因，我国的环境保护法及其他相关法律没有充分体现以人为本、科学发展的理念。从某种角度看，当前环境问题频发，监管理念滞后是重要原因。所以，加强环境监管必须从转变理念入手，将保障人体健康作为基本要求。在宏观上，应将保障人体健康作为环境保护立法最重要的目的；在微观上，应将环境监管的具体制度进行“健康化改造”，按照保障人体健康的要求对环境标准进行检讨和再造，在环境影响评价制度中引入健康风险评价要求，在环境功能区划和环境保护规划中增加重金属、持久性有机物等健康风险突出的污染物的防控内容，全过程控制环境污染对人体健康的影响。

    风险预防是环境监管制度建设的基本原则。人类对自然规律的认识还不充分，人类利用自然所产生的后果在短时间内不会完全显现，污染物对人体健康造成损害往往是一个缓慢的过程。但这种损害一旦形成，轻则可能对个人的健康造成不可逆转的危害，重则可能对整个民族的繁衍形成威胁。因此，环境监管制度要做到以人为本，必须有强烈的风险控制意识，将风险预防作为基本原则，实现环境监管由污染控制向质量控制和风险控制的转变。具体来说，应建立以人体健康保障为导向，以风险评价、风险控制和风险沟通为核心的环境风险监管体制机制，并促进环境影响评价与重大决策社会稳定风险评估机制的协调，防范由健康风险引发的环境群体性事件。

    管理整合是环境监管制度建设的核心内容。环境健康监管的核心在于将环境保护与健康风险预防纳入统一的监管体系。这就需要改革目前过于强调部门分工、轻视甚至忽视管理目标需求的监管制度，设立问题导向型、监管目标导向型监管制度，按照协同式管理的理念，重构环境健康监管体制。在管理体制上，根据风险管理需求，在中央和地方建立由政府全面负责、环保部门主管、相关部门协同的管理体制，并以此为基础明确部门职责分工，建立健全协调与合作机制。在工作机制上，综合考虑跨媒介污染转移及不同媒介的污染累积和交互作用，在总体规划、专项规划、总量控制、环境影响评价、环境监测、项目许可、信息共享、执法联动等方面进行整合。在区域管辖上，打破以行政区划为基础的基层监管模式，实行环境管理权的有限上收，促进跨区域合作。

    公众参与是环境监管制度建设的重要方面。风险监管本质上是一种专家系统代替公众决策的过程。这个过程能否反映和回应公众诉求，既关系决策本身的科学性、合理性，也关系决策能否得到贯彻实施。因此，在环境监管制度中建立合理的公众参与机制至关重要。为此，应做到以下几点：从法律上确立公民环境权，使公众的环境知情权、表达权、参与权、监督权得到法律认可；建立和完善环境信息公开和决策参与机制，确定政府、企业的环境信息公开义务，建立公众参与规则和程序，明确违法责任；建立健全环境公益诉讼制度，通过司法途径推动环境公共政策转型，为公众参与提供渠道。

    （作者单位：中南大学法学院）