环境公益诉讼主体不应“仅此一家”

　　作者：刘英团

　　十二届全国人大常委会第三次会议审议《环境保护法修正案（草案）》。该修正案中，将环境公益诉讼的主体仅仅限定为中华环保联合会一家。

　　环境公益诉讼既是保护环境的一把利剑，也为环境免受污染找到了另一条出路。民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这意味着，环境公益诉讼不再限制“与本案有直接利害关系”，“法律规定的机关和有关组织”也具有提起公益诉讼的资格，而环境案件原告的主体资格范围的拓宽，标志着我国公益诉讼向前迈出了一大步。但是，《环境保护法修正案（草案）》却将环境公益诉讼的主体仅限定为中华环保联合会一家。这意味着，其他环保公益组织及普通公众不具有环境公益诉讼的资格。

　　所谓“环境公益诉讼”，即指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。其目标是以个体的诉讼形式，求得公众利益的回归。在美国的环境立法中，实行的是“公民诉讼”（Citizen Suit）。任何公民和个人均可针对政府部门、行政首长如环保局的局长，或者个人的环境违法建设行为和违反排放许可证的行为，以个人名义提起诉讼。英国污染控制法也有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。

　　环境公共利益是一种特殊的利益，正是由于其利益的“公益性”，环境公益诉讼的利益也归于社会。世界各国虽然政治、经济和历史文化传统有所不同，但无论是英美法国家还是大陆法国家都非常重视公益诉讼。如，各国立法规定能够代表公共利益提起诉讼的原告范围是十分广泛的。除个人外，社会公益性团体也可以提起公益诉讼。从实践来看，有权提起环境公益诉讼的主体不应仅限于中华环保联合会一家。中华环保联合会也没有能力承担起沉重的公益诉讼之责。

　　环境保护立法唯有赋予国家行政机关、司法机关及民间环保公益组织和公众在环境公益诉讼中同等的权利，环境公益诉讼才名实相副。正如萨维尼所言，“一个民族的法律制度，像艺术和音乐一样，都是他们的文化的自然体现，不能从外部强加给他们。”法律文化的深层结构，是民族文化积淀而成的法律思维模式、法律价值观念，是驱动人们理解法律、接受法律并采取相应行为方式的内在因素。环境保护立法可以赋予中华环保联合会公益诉讼的主体资格，但不应“仅此一家，别无分店”。

　　环境保护立法将环境公益诉讼的主体仅仅限定为中华环保联合会一家存在“先天性不足”。中华环保联合会是由环保部主管的一家半官方组织，其经费来源包括会费、捐赠和政府资助等。试问，如果是缴费的会员单位或捐赠单位因环境污染造成公共利益受损，中华环保联合会会有“勇气”提起公益诉讼吗？所以，正如了解中华环保联合会的人士所言，尽管“中华环保联合会有能力做环保公益诉讼的工作，这些年他们做了很多积极的案例，但是，他们的能力却无法胜任、应对全国层出不穷的案例”，而“中国最有活力的应该就是民间组织，为什么不支持其发展呢？”

　　正如全国人大代表、上海市环保局局长张全所言，“目前环境污染越来越呈现区域（流域）性的特征，而区域（流域）性环境污染单靠某一地区或某一主体努力，无法达到改善环境质量的目的……”公益诉讼无论是在价值理念上，还是在具体诉讼程序和规则上，都根本有别于传统诉讼机制。所以，在环境公益诉讼及公益诉讼制度的建设上，必须突破在立法博弈中争权夺利的局限，赋予相应的组织、团体，乃至普通公民提起公益诉讼的资格。确立多元化的环境公益诉讼机制远比单一的机制更具有实效性，可以大大弥补仅由半官方的中华环保联合会提起公益诉讼的局限性和不足。

　　（作者系河南某企业法律职员）