作者：郝银钟
当前，制约人民法院依法独立公正行使审判权的体制性因素有很多方面，但核心环节是法院地方化问题。这一重大难题不解决，这一宪法原则就难以落实，司法公正就难以实现，司法公信就难以保障，司法权威就难以树立，依法治国的战略目标就难以顺利推进。
本轮司法改革应当把法院去地方化作为突破口，努力在破解司法体制性瓶颈上下功夫、见成效。
法院去地方化是维护国家法制统一和国家统一的制度基石。我国现行宪法明确规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。这是一项必须始终坚持的宪法原则，更是人民法院承担的宪法职责。毋庸置疑，上述宪法原则的落实，必须充分依靠高度集中统一的中央司法系统，即人民法院必须去地方化而实现中央化。所谓法院去地方化，主要是指对人民法院的人、财、物等司法资源的配置和管理，宜采取上下一体式的纵向垂直管理模式，全部由中央统筹作出安排，去除当前由中央和地方纵向条块分割、条块分治的法院管理体制。人民法院的这一宪法地位是由其中央事权属性决定的。所谓中央事权，主要是指全体国民共同受益且必须在全国范围内统筹安排的公共事务。我国宪法第123条明确规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。因此，中华人民共和国的所有法院都是隶属于中央的法院，所谓地方各级人民法院都是中央设在地方的法院而非地方法院。另一方面，人民法院审判权的本质属性表现在，全国所有法院及法官都是以国家的名义并代表国家，依据法律对各类矛盾纠纷进行的裁决，裁判结果都在全国范围内产生法律效力，并且应当做到同案同判，确保法律在全国范围内统一适用。所以，人民法院的审判权完全具备这种全国性公共事务的属性，这就决定了人民法院的一切事项都只能是完全的中央事权，而不应该带有地方化色彩。否则，国家法制的统一就会遭到冲击和破坏。
作为国家治理最重要的制度工具，人民法院在维护国家整体利益和中央权威，克服和防范地方利益过度膨胀化、地方本位主义、地方保护主义和地方分离主义倾向等方面都发挥着至关重要的作用。我国宪法序言明确：中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。这就表明我国是一个完整的、统一的、单一制中央集权的社会主义国家。毋庸讳言，这种国家治理模式的主要风险就是地方保护主义和地方分离主义倾向给国家统一所带来的消极影响。为了有效避免和消除上述威胁，就必须建立完善的中央司法系统，尤其应将国家审判权交由中央统一监督管理，借助法治的力量不断加强对地方的领导和管理力度，消除地方割据势力，确保政令畅通，维护中央权威和国家高度集中统一。
法院去地方化改革的优化路径和配套措施。毋庸置疑，法院去地方化改革，既符合我国宪法精神和审判权的本质属性要求，也符合国际社会的法治惯例，顺应了现代司法制度的发展趋势，是切实可行的。但是，由于我国司法职权配置不够科学合理，相应的保障机制和配套措施不够完善，导致中央与地方在司法职权配置和管理方面客观上存在着严重的错位、越位和缺位现象，人民法院地方化、部门化问题异常突出，审判权中央化的回归面临着严峻挑战和体制性障碍。一是司法管辖区与行政管辖区完全重合，法院完全采取地方化的属地管理原则，导致法院实际成为地方的一个职能部门。二是在经费保障方面，由于采取地方财政负责的管理模式，导致法院只能依附于地方。三是在人事管理方面，由于采取完全行政化的管理模式，导致法官成为地方公务员。显然，上述问题已经触及到我国司法体制改革，有些问题的解决也难以回避政治体制改革。如果不从根本上消除制约我国司法事业发展的制度性瓶颈因素，不从战略发展的眼光审视和回应我国司法事业在全球化时代的未来发展走向，不仅有可能使人民法院错过当前极其难得的历史性发展机遇，而且还有可能直接导致国家司法体制维护社会公平正义以及法制统一的司法能力和司法水平急剧下降。因此，法院去地方化改革，在当前形势下显得更加刻不容缓。
法院去地方化，首先应当在立法上明确人民法院审判权的中央事权属性，尽快将国家审判权统一收归中央，并相应采取人、财、物完全隶属于中央的上下一体式垂直管理的司法体制，从制度上保障各级人民法院都成为名副其实的国家审判机关，严格禁止地方操纵国家审判权，确保全国各级人民法院在中央的统一领导下成为“一盘棋”，保障国家法制的高度统一，切实维护中央的绝对权威。
法院去地方化，就应当打破司法管辖区与行政管辖区完全重合的二合一管理体制，根据现实需要设置不与行政区划重合的、相对独立的司法管辖区域。这一改革思路能够从体制上解决现行各高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院产生于同级人大，并受制、听命于地方的突出问题，从法律上、制度上排除了地方保护主义和部门保护主义对国家审判工作的干扰，彻底回归审判权作为中央事权的本性。
法院去地方化，就应当优先解决司法经费与行政经费不分的问题，有必要把司法经费单独纳入国家财政预算，实行司法经费与行政经费、国防经费等平行并列，尽最大可能减少地方借控制经费从而“控制”法院的可能。因此，应当尽快制定独立的司法预算法，把人民法院的司法经费直接列入国家预算，由中央财政统一划拨，有效防止司法经费被行政经费挤占、挪用的情况发生，确保该项中央事权在实践中运行到位。在改革路径的选择上，可以优先考虑构建由最高人民法院对全国各级法院直接统一管理和配置司法物质经费保障的工作机制，废除由上一级法院逐级下拨的经费保障模式。
法院去地方化，就应当采取整个法院系统只向全国人民代表大会及其常务委员会负责的司法体制，废止设在地方的人民法院分别向同级人大及其常务委员会负责的做法。在改革的步骤上，可优先上收司法经费的保障及管理权，再逐步扩大到人事管理权等；在法院人事管理制度改革方面，可优先授权将基层法院和中级法院的院长的选举及其他法官的任免提升到省市自治区一级人大或人大常委会进行，待条件成熟时收回授权，实现全国法官全部统一由全国人大或其常委会任免。同时，应当大力推进法官职业化进程，建立健全国家法官制度，努力造就一支高素质的法官队伍，确保让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
（作者系国家法官学院副院长、 教授）