从信“访”到信“法”意义何在

2013-06-06 15:34:20　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：浙江法制报　

    相比起2005年《信访条例》高调出台，今年的信访改革有点低调。从国家信访局叫停“非正常上访”人次数排名，到涉法涉诉信访回归司法，这样的变革也许在最终的影响力上将比一纸法规还要深远得多。为此，本期《看法》请嘉宾来谈谈这个话题。

    新闻背景

    涉法涉诉信访将一律由政法机关处理

    今年，涉诉涉法信访工作将迎来重大变革：涉法涉诉信访事项将从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。穷尽法律程序的涉法涉诉信访事项进入终结程序，各级各有关部门不再统计、交办、通报。

    此举意在从信访源头（即受理环节）避免信访推动诉讼程序的现象发生，以保证涉法涉诉信访完全在法治轨道内解决，改变目前上访者“信访不信法、信上不信下”的局面。

    今年1月7日，全国政法工作会议召开，确定2013年工作重点之一为：涉法涉诉信访工作改革，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决。随后，中央政法委专门制订了征求意见稿，并下发各地。

    根据各地透露的改革信息，此次涉诉涉法信访工作最大的变化在于：实行诉访分离制度，将涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来，统一由政法机关依法受理。

    各级政法机关依法受理涉法涉诉信访事项后，进行审查和甄别，分三类进行处理：一、案件正在走法律程序的，继续依法按程序办理，在法定时限内公正办结。二、已经结案，但符合复议、再审条件的，依法转入相应法律程序办理。对经复议、审理、复核，确属错案的，依法纠正错误；应当启动国家赔偿程序的，依照国家赔偿法的有关规定办理；　对未发现错误的，依法维持原裁判，并及时告知当事人。三、已经结案，但不符合复议、再审条件的，做好不予受理的释法说理工作。有关处理程序和结果，及时告知当事人。

    据了解，以后对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的法律结论就是终结结论。对在申诉过程中缠访缠诉，经过案件复查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映的问题已经得到公平处理的，除有新的事实和证据外，依法不再启动复查程序。　本报5月28日11版

    话题一缘何访民不信“法”而偏要信“访”？

    【主持人】　改革开放以来，我国的法制建设不断进步，已经形成了一整套比较完善的法律制度，涵盖民事、刑事、行政等各个方面。但是，实践中不少老百姓遇到自己的权利问题仍然先想到找政府，这是为什么？

    李本浪　要回答访民不信“法”偏要信“访”这个问题，首先必须将两者进行一个比较，亦即信“访”有什么好处，而信法又有何不足。

    对老百姓来说，信访是“零费用”，打官司则还要交诉讼费，也许还要花费高额金钱去聘请律师；信访是谁都可以去，对于主体并没有限制，打官司则不然；通过法律解决，有诉讼、仲裁、行政、复议等多重渠道，还要经过一系列繁琐的程序，从立案到开庭，从判决到执行，而信访则往往“一步到位”，领导一句话就可以解决；最为重要的是，他们觉得信访效果更好、争取利益更多，相比法律明确而严格的赔偿制度，信访显然并没有明确的规则，往往可以争取到比法律规定更高的补偿。

    从中国整个历史文化传统来看，中国人素来有“青天情结”、“清官意识”，是“人治”而非“法治”，信“访”恰是这种“人治”理念的折射。从现实情况来看，党政强势、司法弱势的状况也长期存在，这也就导致民众更信赖于一句话便能迅速解决问题的信访。

    这种信访比法律程序更管用的现实，偏离了国家依法治国、依法行政的轨道，它损害的是司法的权威、继而是党和政府的权威。长此以往，社会秩序将会受到极大的挑战与破坏，最终损害的将是老百姓的利益。

    魏建良　老百姓不信“法”而偏要信“访”，原因主要有以下几个方面。一是老百姓对诉讼的认识。在中国的传统观念里，社会以家庭为本位，讲究“修身、齐家、治国、平天下”，一直以来，无论是百姓抑或官府，都倡导无讼、息讼，觉得诉讼并不是一件光彩的事。但凡遇到纠纷，都希望通过民间协商或者行政手段来解决，而不希望通过诉讼解决，以免影响面子。

    二是诉讼的成本高———时间长，费用也高。比如前几年，河南一个农民为讨回36000元工资，打官司两年，去劳动仲裁20多次，去法院60多次，前后各种费用达17080元，加上误工费共达53080元，而且最后一分钱都没讨回。

    三是对法院的不信任，认为都是官官相护。这也不能怪老百姓，因为现实中确实有这样的例子存在。

    四是司法权不独立。我们的一些“好心”的领导，无视法律的权威和司法的独立，对法院在审理或者已经审结的案件越权进行批示。从法治的理念来看，这种做法严重损害了司法的权威性；同时，也会误导老百姓，让他们觉得信访比信“法”来得更加有效，从而助长了老百姓对信访的热衷。

    话题二　怎样看待涉讼信访回归司法？

    【主持人】　随着我国法律法规的不断完善，可以说，老百姓在日常生活中碰到的信访问题绝大多数是涉法问题。因此，此次涉法涉诉信访事项的改革是一种司法的回归。请嘉宾谈谈，该怎样看待此次涉讼信访回归司法？

    魏建良　关于涉讼信访回归司法的问题，其实，2005年的《信访条例》里已经有相关规定。该条例第3章“信访事项的提出”第14条规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。第15条规定，“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出”。

    根据这两个条文的意思，凡是涉及诉讼的投诉请求，显然应该向法院提出。我不知道今天我们“重新”提出这一问题的原因是什么。如果是为了让老百姓更加清楚这一规定，从而进行强调，可以理解；但如果是我们的信访工作人员不明白这一点，我就觉得很奇怪了！

    李本浪　这一回归的意义不可低估。涉讼信访回归司法，实行诉访分离，所有事情均依法办理，回归法治的轨道，是“人治”向“法治”的推进，既可以纾解当前的信访困局，也终将对中国法治未来带来深远的影响。

    法院原本是作为解决矛盾、利益争端的权威机关存在的，在任何案件中，都必须给出一个最终性的裁决。但是，通过信访，法院做出的判决、裁定、调解书等亦有可能不再具有法律上的确定性，这极大损害了法律的权威，也让司法程序进入了没休止的状态。诉访分离制度的实行，让司法的确定性和最终性得以彰显，真正发挥司法定纷止争的作用，重塑法律的权威。

    当诉访分离已臻常态，当再激烈的社会矛盾也能够在司法渠道内吸纳，当民众对法律的尊敬根深蒂固，一个国家的法治规范才能真正确立起来。诉访分离的实现，一方面有利于促进公民法治意识的树立，在全社会形成依法、守法、学法的良好氛围；另一方面也能够促进司法公正，有利于国家依法治国方略的实施。信访的弱化正是法治的成熟，凡事追求依法处置，在正当程序中实现看得见的公正，才能真正构建法治国家、和谐社会。一个真正有序、规范、稳定的社会，最终需要法律来坚守。

    话题三　信访改革能否最终改变信访困局？

    【主持人】　信访是我国建立社会主义制度以来设立的一种沟通民意、表达民意、听取民意的有效途径，但是随着我国社会多元化的变革，信访变成了老百姓维权的首选方式。最后请嘉宾谈谈，此次信访改革能否最终改变信访困局？

    李本浪　此次信访改革必然会在一定程度上纾解当前的信访困局，但是要最终改变，还有很长一段路要走。当前中国正处于社会转型期，历史、文化、现实等原因交织在一起，各种社会矛盾积聚到法院，造成涉法涉诉信访增多、信访困局出现。

    在贫富差距扩大、矛盾激烈的社会现状一时无法改变、法制体系也尚不健全的情况下，涉法涉诉信访的困局将在改革政策出台后很长一段时间内继续存在。要改变信访困局，唯一的出路就是把司法体制真正完善起来，把法律的权威真正树立起来，由法律说了算，让老百姓才能真正信“法”而不信“访”。

    要做到这一点，有几个前提：首先，涉讼信访回归要认真贯彻、坚持落实，建立可持续的长效机制；其次，要让司法工作更加公平、公正、高效，夯实法治基础，增强法律公信力，以高质量的司法案例来让当事人放心、接受，让百姓心服口服；最后，要做好宣传引导工作，促进民众学法、用法、守法，在全社会形成良好的法治氛围。

    魏建良　按照信访部门的统计数据，从1993年以来，信访量持续上升，2000年全国信访总量首次突破1000万件（人次），2004年达1373万件（人次），而每年的信访总量中涉法涉诉信访约占70%。这确实是一件让人感到困惑和棘手的事情。

    要想解决这一问题，并不是从字面强调一下“涉讼信访回归司法”就行了，我们应该把精力放在解决根本问题上。比如，普及法律知识，提高老百姓的依法维权意识，让老百姓知道和接受法律；提高司法从业人员的素质，提高司法的效率和公正性，让老百姓相信法律；提高领导的法治意识，保证司法的独立，让老百姓知道他们应该到哪里去说理和解决问题。

    冰冻三尺非一日之寒，信访困局是一个复杂的社会问题，解决这一问题任重而道远。

 

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