打破部门界限、减少管理层级，促进检察资源整合优化
湖北:基层院试水“大部制”“扁平化”
湖北省基层院内部整合改革试点开始于2009年11月，试点在13个规模较小的基层院进行，2012年8月，范围扩大到30个。
“改革的实质主要体现在四个方面:横向大部制，以检察业务为中心整合检察机关内设机构;纵向扁平化，减少中间层级，促进检力向执法办案一线倾斜;突出检察官主体地位，逐步建立以检察官为主体的运行管理模式，充分发挥检察官的主观能动性;体现‘诉讼职能与诉讼监督职能适当分离，案件办理职能与案件管理职能适当分离’的合理内核，突出强化执法办案、诉讼监督、执法管理等职能。”5月21日，湖北省检察院检察长敬大力对记者说。
目前，首批13个试点院共合并内设机构105个，一线检力由改革前的38.6%提高到87.2%，有效解决了基层院一线办案力量不足、工作效率不高、业务工作发展不平衡等问题。诉讼监督工作明显加强，13个试点院监督立案数同比上升20%，纠正漏捕率、追诉率同比上升分别为19.4%。2012年5月，最高人民检察院检察长曹建明在黄石视察时，对此项改革给予高度评价:“符合检察工作的规律，符合今后发展的方向，符合基层检察院工作实际。”
横向减纵向缩检力沉到办案一线
改革前，荆州市江陵县检察院有干警38人、内设机构18个、中层以上干部24人;宜昌市伍家岗区检察院有干警32人、内设科室15个、中层以上干部22人;黄石市西塞山区检察院有干警45人、内设科室10个、中层以上干部20人;咸宁市嘉鱼县检察院有干警58人、内设科室15个、中层以上干部21人。
谈起改革前基层院机构臃肿、检力不足、干警官本位思想严重等顽疾，上述4个检察院的检察长连连皱眉。他们说，改革前检察机关还存在重诉讼职能轻诉讼监督职能的现象，优势资源都流向批捕、公诉、职务犯罪侦查等诉讼部门，造成诉讼监督职能的“短板”，与修改后刑诉法、民诉法强化法律监督职能的要求不相适应。
如何破解现实难题，打破部门界限、减少层级，促进检察资源整合优化?湖北省检察院党组经过深入思考、认真谋划，根据中央关于司法体制改革的一系列指示精神，决定对部分基层院机构设置、人员配备进行整合改革，并制定了《关于部分基层检察院内部整合改革试点工作的实施方案》(下称《方案》)，首批确定宜昌市伍家岗区等8个基层院，黄石市西塞山区等5个基层院进行试点。
“按照《方案》，各试点院撤销原有内设机构，整合为5至7个部;由副检察长兼任各部负责人，建立以主办检察官为主体的执法办案模式;争取省编办支持，各试点院配备5至7个副检察长领导职数，适当提高主办检察官职级待遇。”据湖北省检察院党组成员、政治部主任金鑫介绍，按照“两个适当分离”的原则，试点院在组织机构上，除批捕公诉部、职务犯罪侦查部、综合管理部外，还设置了诉讼监督部专司诉讼监督，设置案件管理部专司案件管理;在组织运行上，根据诉讼工作和诉讼监督、案件办理和案件管理的不同规律，重新设计工作流程。
“改革后我院领导只有1正5副，其他中层以上干部全部由‘指挥员’变成‘战斗员’，走上办案一线，一线干警由原来的14人上升到32人，彻底扭转了过去头重脚轻的局面;主办检察官直接对本部负责人负责，压缩了管理层级，工作效率大大提高。”江陵县检察院检察长何山权说。对于他的说法，伍家岗区检察院检察长秦长友、西塞山区检察院检察长李清丽、嘉鱼县检察院检察长邓佛围表示赞同。
谈起改革对检察工作的影响，西塞山区检察院反渎局原局长、现职务犯罪侦查部主办检察官刘正敏感受颇深:“改革前反渎局只有4名干警，一旦上案，人手就不够，需要从其他科室借人，协调起来十分麻烦。现在不同了，反渎、反贪共为一部，有了案子，人员可以随意调配。”
各试点院欣喜地发现:改革后各项检察工作由过去的“单兵种”单打独斗，变成现在的“多兵种”协同作战;由过去的一人一科唱“独角戏”，变为现在的多部同演“大合唱”，真正实现了1十1>2的效果。
这一改革引起了党委、政府有关领导的重视。荆州市市委书记李新华批示:“江陵县检察院的改革值得认真总结，为各类市、县、区直机构改革探索了一条好路子，既方便职能职责的履行，又能更好地调动公职人员积极性。各县市区党委可学习借鉴这种做法，结合各地各部门实际进行试点探索，为行政管理体制改革积累经验。”“改革释放干部的活力，充分发挥广大干部服务发展、推进跨越的主动性和创造性。”湖北省人大常委会副主任王建鸣如此评价。
司专职聚合力诉讼监督工作加强
“宪法规定检察机关是国家法律监督机关，但改革前检察机关没有一个部门专司法诉讼监督职责，而是将这一职责分散在不同的业务科室，从而使监督的‘主业’变成了各业务科室的‘副业’。因监督不力，刑事案件立而不查、保而不结等情况时有发生，不利于维护法律的尊严。”湖北省检察院副检察长郑青说。改革后根据“诉讼职能与诉讼监督职能适当分离”原则设立的诉讼监督部，专司三大诉讼的监督职能，实现了诉讼监督专业化、规范化，解决了诉讼监督工作条块分割、案件线索减少、监督信息不畅的问题。
诉讼监督部的监督线索从哪儿来?面对记者的疑惑，郑青介绍:来自案件管理部门等业务部门的移送和诉讼监督部主动发现。
实践中，试点院各有高招。
江陵县检察院是第二批试点院，2013年1月该院组织诉讼监督部有目标地加大了对违规取保候审、以保代结和“监外五种人”的监督力度，发现立案监督线索30余件，监督立案10人，实际到案8人;发出纠正违法通知书14份，监督撤销不当保外就医1例，提出刑事抗诉2件，同比均大幅上升。
伍家岗区检察院诉讼监督部和当地公安、法院建立信息通报、台账查阅、执法监督等制度，并通过设立法律监督社区工作点等方式强化诉讼监督。该区法院院长李鸣说:“区检察院设立诉讼监督部后，加大了对审判活动的监督力度，使法官队伍公正司法的意识增强了。”该区公安分局局长赵正东说:“区检察院内部整合改革后，加大了对公安机关执法活动的监督力度，我们的执法水平、执法能力、办案效果有了明显的提高。”
为强化诉讼监督工作，黄石市4个试点院逐步建立起诉讼监督线索发现移送机制、考核机制和执法责任追究机制，规定批捕公诉部在办案过程中，应当主动发现并及时向诉讼监督部移送立案监督、侦查活动监督线索，并将此情况纳入批捕公诉部年度目标考核范畴。否则，依照检察官管理规定追究相关人员的执法过错责任。“3年来，我市4个试点院在侦查监督中提出书面纠正违法数同比增长186%;在刑罚执行监督中提出书面纠正违法数增长100%。”黄石市检察院检察长杨武力说。
试点院干警普遍认为:诉讼监督工作专门化、专业化，加大了监督力度，增强了监督效果，使检察机关的诉讼监督职能从“副业”变为“主业”、由“幕后”走到“台前”、由被动变为主动，带来了“质”的飞跃。
把口子强控制让规范执法成“习惯”
“根据‘案件办理职能与案件管理职能适当分离’的原则，改革后各试点院的案件管理部负责对外受理案件线索、对内分流案件线索，并跟踪案件办理过程。‘一个窗口对外，一个闸门对内’的管理模式，使执法办案更加规范。”对于案件管理部的作用，西塞山区检察院检察长李清丽说:“近几年来，我院所办案件无一起错案、无一起涉检上访、无一人违规违纪。”
在该院职务犯罪侦查部主办检察官刘正敏看来:“案件管理部的介入，开始感觉是‘添了麻烦’，后来渐渐发现这是一种保护措施，能够纠正我们办案中可能出现的偏差，使我们逐步养成规范执法的习惯。”
“改革后，执法办案的内部监督模式由过去侧重于质量评审这一静态的事后监督，逐步向流程、质量并重的动态监督模式转变，实现了动态监督与静态监督相结合、事中监督与事后监督相结合。近3年来，4个试点院执法办案不断规范，提起公诉的案件均作出了有罪判决，未发生重大执法办案质量问题。”黄石市检察院检察长杨武力说。
伍家岗区检察院案件管理部则通过备案的法律文书，对不捕、不诉、撤案等重点案件阅卷，参加案件讨论，案件评查，对案件质量进行监督。同时加强动态考评考核，及时纠正检察官办案中存在的问题，提升了办案质量和效率，规范了执法行为。该院案件管理部主办检察官孙延红介绍:“近年来，我院多起案件分别入选全省反贪、反渎精品案件，优秀检察建议、优秀预防案例，优秀立案监督案例等。”
建机制强保障突出检察官主体地位
“改革后各试点院以检察官岗位为中心，创新管理机制，充分重视检察官在执法办案中的主体地位，优待检察官、尊重检察官，激发检察官职业自豪感和团队精神，形成了‘不讲资历、讲能力’、‘不争官位、争岗位’的良好氛围，人力资源从过去向科局长位置上挤，转为向一线岗位上争。”伍家岗区检察院检察长秦长友介绍。
在这方面，该院探索创建了“一平台三保障”检察官管理体系。“一平台”，即设置17个主办检察官岗位，为检察官依法履职、积累经验提供了一个专业平台;“三保障”，即主办检察官学习培训保障、办案经费和装备保障、职级待遇保障。这一管理机制，极大地激发了老中青三个层次干警的干事创业激情。
该院80后检察官冯亮原是西陵区政府办信息科科长，取得司法资格后2010年自愿要求调入该院，先后在公诉、反贪一线工作，能力迅速提高，今年4月被任命为侦查主
办检察官。主办检察官宋琦婉拒了担任乡镇领导的机会，努力工作，迅速成长为省级优秀公诉人。“我很喜欢目前的状态，感觉找到了人生的价值和乐趣。”53岁的主办检察官饶智东说出了依然奋战在一线的老干警的心声。
“这次改革将基层院很多干警打造成了‘全科检察官’，培养成了复合型人才。”西塞山区检察院副检察长刘红说，该院年轻干警戴琴由原来的政治处调整到批捕公诉部后，迅速适应了多岗位的办案需要，成为精通批捕、起诉等业务的“多面手”，2012年获得该省审查逮捕办案能手业务竞赛第一名。
“总体看来，改革优化了资源配置，强化了法律监督，完善了内部监督制约，激发了检察官的潜能。”湖北省检察院政治部主任金鑫说，改革试点工作正呈现出蓬勃发展的良好态势，成为推动湖北基层检察工作创新发展的重要动力源。
记者了解到，试点院的改革之所以能够顺利进行，与当地党委政府在机构编制、领导职数、干部职级待遇等方面给予的大力支持密不可分。湖北省副省长梁惠玲在担任鄂州市委书记时曾明确表示:要将鄂州两个基层检察院内部整合改革“纳入到全市综合改革的大目标中来推进，党委、政府及相关职能部门要给予强有力的组织保障，为改革工作创造良好环境。”
“基层院内部整合改革要进一步向纵深推进，党委政府的重视支持是关键。”敬大力认为，改革要进一步深化，从长远看推进检察人员分类管理制度的落实是根本。同时，还必须遵循检察权运行规律，坚持检察工作一体化机制。要把上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的原则要求落实到改革之中，通过机构设置、职能配置、运行方式等方面的完善和创新，坚持“两个适当分离”内核，做到有统有分，统分结合，有序衔接，发挥检察机关整体优势，增强法律监督整体合力。此外，下一步，湖北省检察院将在基层院内部整合改革的基础上，争取各方支持，积极推动基层院综合配套改革，进一步促进基层院科学发展。(翟兰云 郭清君 周泽春 漆青梦)