外部环境受限、自身竞争力弱，使得流动人口几乎成为除市民、农民以外的第三大人口群体。如此庞大的流动人口，在产生诸多经济社会格局变化的同时，也给各级政府的公共管理带来挑战。有的地方甚至试点对流动人口较多村庄建围墙封闭管理，潜意识中流露出将流动人口视为社会危险之源的倾向。
对于转型期的中国而言，流动人口问题早已由改革初期以治安问题为主转变为涉及社会发展、管理和服务的综合性问题，传统的单向治安管控思维，很难适应未来流动人口管理的需要。美国作家苏黛瑞女士在上世纪90年代中期写过一本《在中国城市中争取公民权》，其以中国的农民工问题为研究对象，道出了中国流动人口管理创新的核心所在:赋予公民权，让流动公民在迁徙中找到自己的尊严，实现自身的价值。这需要我们从观念、制度、方法等进行全方位改革，为流动公民提供以孵化权益为核心的法治环境。
首先在观念上，应当将“流动人口”回归为“流动公民”。流动人口给社会管理带来的压力，一定程度上与我们对流动人口的不公平甚至歧视有关。客观认识流动人口的法理地位和其贡献，是管理创新的认知前提。从宪法原理看，流动人口中无论是农民工还是知识人士，都是宪法庇护下的公民，理应享有宪法规定的各种公民权利，不能因为他们处在流动中权利的实现存有困难，政府就忽略对这部分公民权利的保障。其实，以农民工为主体的流动公民，恰是中国经济起飞的助推器，他们以廉价的劳动力改变着城市的面貌，理应共享城市公共资源。因此，管理者在观念上不能将流动公民尤其是处在社会底层的农民工群体，视为社会不稳定因素;而应立足于公民身份的认知，将流动公民的管理建立在公民平等权利的促进与实现上。
户籍制度造就的差异沉疴，让流动人口成为“二等公民”的代名词。要将农民工变为国民，将流动人口变为流动公民，就必须拆除这些歧视性的制度藩篱，着力提供保障流动公民权利的法律供给。以往大量的流动人口管理性法规和规范，都是从“管控防”入手，增加义务的多，赋予权利的少。这种试图用法律来“管”住流动人口的做法，仍旧是从本位主义、地方主义和部门主义出发的思路，是习惯于公权力运用的方便，实质上仍然是把法律作为管人、治人的工具。法治社会，法律的功能主要是完善对公民权利的保护，特别是对社会弱势群体的保护。流动公民不仅因为户籍制度的天然隔离难以享受到城市公民的福利待遇，而且还遭受着来自城市公民等各方的歧视乃至敌视，“我都把城里当做家了，那里的人不把我当家人”，即便合法权益受侵犯往往也“投诉无门”。真正科学的管理创新，应从立法根源上解决流动公民的权利保障，通过更多制度上的赋权而不是管控，让流动公民在其奉献的“第二故乡”找到人生的归属感。
为流动公民创造一个安居乐业的法治环境，政府不能单靠一己之力，而应向社会主体放权，通过社区等自治性组织，探索一条流动公民融入社会、居民自己管理自己的民主自治道路。与此同时，政府自身也须由治安管控转变为综合服务，扭转城市公民与流动公民之间的对立态势。近些年，流动人口中出现的传销、“两抢两盗”、乞讨等不良甚至违法现象，加剧了城市人对流动公民的排斥。城里人担心他们侵夺工作机会，摊薄福利，于是产生莫名的恐惧和忧虑。对此，政府应坚持公平对待、一视同仁和发展惠及全体公民的理念，完善流动公民就业、养老、医疗、住房等社会保障制度，并在公共交通、困难救助等社会公共服务领域提供同等服务，从而使流动公民安居乐业。
傅达林 (作者系解放军西安政治学院副教授)