四川巴中：行政白皮书的法治“红”效应
法官肖强将白皮书送到巴中市工商局党组成员、纪检组组长刘新加手中。
一份5000余字的行政审判白皮书，不是红头文件，没有大红印章，只有白纸黑字，从法院直送到当地党委、人大、政府、政协主要领导的案头后，十多天里，几大班子的“一把手”相继在报告上作出肯定性批示并提出要求，紧接着，市政府出台《巴中市人民政府2013年依法推进行政工作安排》红头文件，各级政府系统内组织开展依法行政专题学习，白皮书一时间成了最“红”的文件。
白皮书究竟写了什么？为何在巴中这样“红”？这份《2012年行政案件司法审查年度报告》，实际上是四川省巴中市两级法院将行政审判作为促进依法行政的突破口，与当地政府进行司法与行政良性互动共建红色法治巴中的一个缩影。
■年度报告 解读行政机关工作
2013年元旦过后，四川省巴中市中级人民法院办公楼里，行政庭庭长杜江带着几名工作人员开始马不停蹄地忙碌起来。他们要做的是收集2012年受理审结的各类行政案件，梳理归纳行政机关在执法过程中存在的问题，分析原因并提出意见建议，形成一份司法审查报告。
“2012年，巴中市两级法院共受理各类行政案件102件，其中行政二审案件21件……”“案件类型由前一年的治安、土地、房屋登记等扩展到社会保障、工伤认定、劳动教养等多个行政领域，类型不断增多，领域逐步拓宽，尤其是涉及县级政府行政管理的案件呈上升趋势……”“行政机关执法存在六方面问题：个别行政机关重实体、轻程序，造成行政相对人产生质疑从而提起行政诉讼，导致执法部门陷入被动；个别行政机关未按法律授权行使职权，执法主体混乱，尤其多见于土地、林权登记案；个别行政机关出现不当裁量现象，给行政管理相对人造成不应有的损失……”
两个多月后，一份涵盖了行政审判案件基本情况、问题梳理、原因分析和预防化解建议等多项内容的巴中中院《2012年行政案件司法审查年度报告》（下称“报告”）初步形成，全文共5000余字，并正式呈送至巴中市党委、人大、政府、政协等几大班子主要领导及相关代表委员的案头。一时间，白皮书成了巴中各级领导的热门词汇。
“市中院这份报告很有价值，特别是对存在的问题应引起各方面的足够重视，从法治巴中建设角度认真研究，从长远和当前结合角度逐步解决，提高依法行政、服务人民的能力和水平。”报告送出没几天，巴中市委书记李刚就作出批示，并要求将此件抄送各县区及有关部门。巴中市市长周喜安在看完报告后批示：“中院的报告充分体现了服务中心工作，主动作为，可在政府系统组织一次专题学习。”
■败诉追责 为权力的笼子上锁
“法院的司法审查报告杀伤力越来越大，去年还将败诉单位名字以‘某部门’代替，今年直接指名道姓，我们感到压力巨大。”该市巴州区国土局局长张建平向笔者坦言。和他有相同感受的，还有治安、房屋登记、社会保障等多个部门负责人及政府分管领导。
与报告配套的是行政审判败诉责任追究制度。“以前行政部门败诉后，只要履行法院判决就行了，现在可没这么简单，单位一把手及相关人员将被问责。”杜江说，以平昌县为例，该县人大每年年终都要到法院提取当年行政审判卷宗进行检查，对行政机关败诉案件严格问责。败诉两次以上的，县人大将提起质询、组织特定问题调查，如发现有严重违法行为造成行政案件败诉的，县人大常委会将对其撤职查处。
“如果说行政审判是关住权力的笼子，那么报告就是给笼子上的保险锁。”巴中中院党组书记、院长王强说。据了解，自2011年巴中中院首次发布行政案件司法审查年度报告并推动人大、政府实施严格问责以来，全市各类行政诉讼案件同比下降了32%，2012年行政案件撤诉率全省第一。
■案例汇编 指明依法行政出路
与让行政机关紧张的报告相比，另一份白皮书，《年度行政诉讼案例汇编》则让他们感到放松许多。“里面隐去了诉讼中的原、被告名字，主要进行案例分析并给出了详细工作建议，发放范围也限于行政部门，这不仅帮助我们提升依法行政水平，也给我们这些一把手保留了面子！”该市某县一败诉行政机关负责人说出了心里话。
“法院通过行政审判对行政机关实施司法监督，是手段不是目的。”巴中中院副院长刘开渤指出，“如果一味地通过审查白皮书等形式对行政机关施压，可能造成司法与行政的对立，因此要将重点更多地放在给行政机关指出路、提建议上，提高其依法行政水平和能力。”此后，巴中市两级法院协同市、县人民政府，合作建立了“专题法制培训”、“院长列席市县重大事项决策会议”等良性互动载体和机制。
据了解，巴中中院近日刚刚完成了《行政审判案例选编及评析》一书的编写，将赠阅给全市各级行政机关。书中精选了近3年来各类行政审判案件中的20起典型案例，通过介绍案情、阐述判决主旨和案例评析等方式，为行政机关提供参考和指导。杜江告诉笔者，一方面通过公开发布报告加压力，另一方面赠阅《行政审判案例选编及评析》指出路，针对现阶段实际情况，是行之有效的。
4月11日，巴中市政府办印发《巴中市人民政府2013年依法推进行政工作安排》，其中专门提到“规范执法资格，加强行政执法监督”、“公正高效办案”、“健全法制机构，提升依法行政能力”、“将依法行政纳入综合目标考核体系，动态通报”。在王强看来：这是司法与行政的一次良性互动，司法监督助推政府依法行政，合力探索出一条“法治巴中”的建设之路。（向 波 郭 毅 文/图)