旅游法设立专章对旅游安全作出全面规定
系统设计旅游风险的阻断机制
□推动旅游法贯彻实施
2013年4月1日,安徽省合肥市一家游乐场“跳楼机”的座椅悬停在离地约5米高的半空,11名游客被困1个多小时。初步判断事故是由于设备辅助钢丝绳断裂所致。
旅游过程中游客最不愿看到的就是高兴而去,伤心而归。但是近些年随着各类景区的不断增加甚至是盲目扩张,安全管理常成为被忽略的死角。安全事故频频发生,让出行的人“心惊胆战”。旅游安全问题引起相关职能部门和立法机关的关注。在刚刚颁布的旅游法中就设立了专章规定旅游安全。在本章中明确了政府的旅游安全职责,同时建立了旅游目的地安全风险提示制度并对景区流量控制作出相关规定。
华侨大学旅游学院副院长谢朝武教授近日在接受《法制日报》记者采访时说,在旅游法中设立旅游安全专章,对旅游安全工作进行专门的规范,是旅游法的重要亮点之一,这既是对我国旅游安全与应急工作的回应,同时也必将对我国旅游安全工作迈入科学化、理性化轨道提供重要的法制基础。
谢朝武说,总体而言,旅游法对旅游安全工作的立法规范具有四个特点。
首先是指向明确。在旅游法中设置旅游安全专章,其指向性非常明确,即打造安全的旅游目的地、保障旅游者的人身财产安全。这一指向有利于明确回应我国旅游业发展在安全层面的战略需求。
谢朝武说,在世纪之初,我国旅游业就旗帜鲜明地提出要树立“中国是最理想的投资沃土和最安全的旅游胜地”的国际形象,这既是国家旅游局的战略方针,也是我国旅游业的战略行动。特别是近年来,我国旅游业一直呈井喷式发展状态,我国国内旅游市场规模和出境旅游市场规模已跃居世界第一。2012年,我国国内旅游人次已达到29.6亿,出境旅游人次达到8300万。如此庞大的旅游人次规模,即使发生旅游安全问题的几率很小,但由于基数大,旅游安全事件和事故的绝对数也居高不下,由此对旅游业的安全形象、对旅游企业、对社会大众产生了诸多不良影响。因此旅游安全必须上升到法律层面进行系统规范,才能真正实现“旅游大国”的梦想。
其次是规定系统全面。谢朝武说,旅游安全专章,既从政府、旅游经营者,也从旅游者角度进行了全方位、立体化的规范。在政府层面,旅游法要求县级以上人民政府统一负责旅游安全工作,并将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,同时规定了政府有关部门在旅游安全与应急中的职责。
“这一规定意义重大,在传统条件下,旅游部门在管理安全工作时缺乏相应的资源、手段、人手和专业能力,总是感觉无从下手、有心无力。通过旅游法的规范和明确,旅游安全与应急工作成为政府安全应急工作的基本范畴,旅游安全与应急工作将获得政府安全应急资源的重要支撑。未来的旅游安全应急工作将成为‘有源之水’。”谢朝武说。在旅游经营者层面,旅游法对旅游经营者的安全生产条件、制度与应急预案建设、应急技能培训、产品与服务的安全监测、特殊旅游群体的安全保障、旅游安全说明和警示、旅游救助和应急处置等方面进行全面而系统的规范,这对于明确旅游经营者的安全保障义务,指明其安全工作的基本范畴,具有重要的规范意义和指导意义。在旅游者层面,旅游法在“旅游者”专章和“旅游安全”专章都明确了旅游者面临人身财产危险时的求助权。同时,“旅游者”专章对旅游者提供个人信息、遵守安全警示、应急配合及文明旅游等行为要素进行了系统规范,体现了旅游者权利与义务的对等。这些引导性的条款表明,旅游者自身的安全素质、意识和行为表现是保护旅游者安全的重要基础,这些也是旅游者应遵守的基本义务。
再则是对旅游者的安全保障有力。谢朝武说,旅游法为充分保障旅游者的人身财产安全,对旅游风险的阻断机制进行了系统设计。其一,旅游法全面规范了旅游经营者的安全义务,要求将安全注意事项列入旅游合同,有利于减少旅游经营者环节的安全风险；其二,旅游法要求国家建立旅游目的地的安全风险提示制度,有利于加强政府对旅游者的风险提示和服务能力；其三,旅游法要求将旅游安全作为突发事件监测评估的重要内容,有利于提升旅游安全预警的专业能力；其四,旅游法要求对高风险旅游项目实施经营许可,有利于提升高风险旅游项目的安全门槛；其五,旅游法要求对旅行社、住宿、旅游交通和高风险旅游项目实施责任保险制度,有利于提升面向旅游者的安全赔偿能力。
“可见,旅游法的这些综合措施,将全面加大旅游者的安全保障力度。”谢朝武说。
最后是法律的规定体现了以人为本的理念。
谢朝武说,作为部综合性的法律,旅游法对旅游安全的全面关注,是国家对旅游安全工作高度重视的重要体现。同时,这部法律也处处体现着“以人为本”的原则。旅游法既从政府层面对旅游者安全进行保障,也从旅游经营者层面对旅游者安全进行保障,对老年人、未成年人、残疾人等特殊旅游群体的安全保障予以高度关注,要求旅游经营者对他们采取针对性的安全保障措施。同时旅游法不仅对旅游者在境内的旅游安全给予重视,也对出境旅游者在境外的协助和保护请求予以高度重视。明确了在发生突发事件后,旅游者有返回出发地或其指定的合理地点的权利,并对风险情形下的费用支出和分担机制进行了规定,明确了旅游者的权利义务,减少了赔偿纠纷发生的可能性。
“可见,旅游法用相当大的篇章,从‘旅游安全’的角度进行规范与立法,既指向明确、系统全面,又保障有力、以人为本。旅游法全面回应了我国旅游安全治理层面的重大战略需求,必将对我国未来的旅游安全工作打下坚实的基础。”谢朝武对记者说。
谢朝武还对旅游法颁布实施后旅游安全工作提出自己的建议。首先应该面向政府部门、旅游经营者和旅游者开展广泛的宣传,传达旅游法关于旅游安全的治理精神,推动三者严格执行旅游法关于旅游安全的规定。同时建议相关部门尽快研究,推动旅游安全相关标准、制度和预案的配套建设,促进旅游法旅游安全条款的具体落实。
“同时相关制度的实施细则也应尽快制定,比如要制定旅游安全风险提示制度的实施细则,明确风险提示的具体机制；要制定高风险旅游项目经营许可管理的实施细则,强化对高风险旅游项目的安全管理。”谢朝武说。（记者 席锋宇）