【点评话题】
《中华人民共和国立法法》第63条、第67条对三类被定为“较大的市”的地方性法规和地方政府规章制定权作了规定;《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称“地方组织法”)第7条、第43条、第60条在规定城市立法权和政府规章制定权时，也涉及“较大的市”的概念。这两部法律的“较大的市”的概念各不相同。同时，立法法、地方组织法中“较大的市”又都与《中华人民共和国宪法》第30条中“较大的市”的内涵与外延不相同，这就在一定程度上造成法制不统一。
【独家观点】
宪法已经对“较大的市”的概念作了明确规定，立法法中“较大的市”的概念，实际上是在宪法“较大的市”的概念的基础上，又附加了一些经济社会发展的条件进行筛选后的结果，其内涵要更丰富，而其外延要更狭窄。为了维护社会主义法律体系的统一，也为利于法律的理解与执行，对于宪法已明确的“较大的市”的概念，下位法不宜再作出不同于宪法的规定。对于立法法中所指引的享有地方立法权的城市，可考虑引入“较大城市”一词来替换目前的“较大的市”。
【法律较真】
地方立法是我国立法活动的重要组成部分。目前，我国地方行政区划基本分为四级:省级(省、自治区、直辖市)、地级(设区的市、自治州)、县级(区、县、自治县、市、旗)和乡级(乡、民族乡、镇)。其中，省级行政区享有地方立法权，自治区、自治州、自治县享有民族地区立法权，这是宪法予以明确规定的。城市立法权的主体，立法法规定为“较大的市”，共分为三类:第一类是省、自治区人民政府所在地的市，第二类是经济特区所在地的市，第三类是经国务院批准的较大的市。
立法法如此界定，是有一个历史发展的过程的。从宪法第30条规定的初衷看，省以下的地方基本构成单位是自治州、县、自治县、市，也就是说，除了民族自治地方外，省、自治区的组成单位是县和市。此处县、市是平级的，只是市的经济社会发展水平高于县。但随着经济社会的发展，市的范围不断扩大，功能不断增加，单纯的县级建制已经无法满足城市管理和发展的需求，因此宪法第30条又规定，较大的市分为区、县，将这一类别的市提升一级，并高于管辖县，成为省与县之间又一新的层级。由于这类市下辖区县，地方组织法和选举法没有沿用宪法上“较大的市”的称谓，而是形象地将其称为“设区的市”。随着城市经济的进一步发展，设区的市中又出现了经济发展较快、规模更大的城市，因此在1982年和1986年地方组织法修改时，对省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市享有的地方立法权作了规定和完善。这是法律中首次引入“国务院批准的较大的市”的概念。1984年到1993年，国务院分四批批准公布了19个“较大的市”(其中重庆市于1997年升格为直辖市)，使之获得了地方组织法规定的地方立法权。到2000年制定立法法时，经济特区已经有了很大的发展，经济特区所在地的市也因此在立法法中获得了地方立法权。立法法为了便于表述，将这三类获得地方立法权的市统称为“较大的市”。由此可见，宪法、地方组织法、立法法对“较大的市”的界定各有不同。目前，根据宪法定义的“较大的市”(设区的市)有近300个;根据地方组织法定义的国务院批准的较大的市有18个;根据立法法定义的较大的市有49个(27个省会、首府市，4个经济特区市和18个经国务院批准的较大的市)。立法法进行称谓统一，避免了法律表述的繁琐，是立法技术的一个进步，但是放在整个社会主义法律体系的范畴上来考量，却与宪法的相关概念产生了混淆，可谓做到了简洁，却少了些精确。
一是宪法与立法法的“较大的市”称谓相同，概念内涵和外延却不尽相同，有失严肃。二是宪法中“较大的市”和“经国务院批准的较大的市”都是国务院批准的，内涵却不同。根据宪法第89条的规定，国务院负责批准市的建置和区域划分，即一个市是否设置区、县而成为“较大的市”(设区的市)，或成为拥有地方立法权的“较大的市”，都是由国务院批准。仅仅在立法法、地方组织法中规定“经国务院批准的较大的市”，实际上并不能做到准确指向18个拥有地方立法权的城市。因此，笔者认为，在立法法中引入“较大城市”的概念，既避免了法律与宪法不相一致的问题，又解决了立法表述的简洁和准确的问题，可谓一举两得。
除了称谓问题之外，立法者还可考虑优化城市地方立法权的授予模式，确立“立法授权”的单一模式，在立法法和地方组织法中取消“经国务院批准的较大的市”的表述。立法法第8条规定，关于各级人民代表大会、人民政府的职权的事项，只能制定法律。赋予部分城市地方立法的权力，理应由法律予以明确规定。但目前立法法采取的是“立法授权十国务院批准”模式，即省会、首府城市和经济特区市的立法权是法律明确的，其他所谓“较大的市”的立法权虽然也在立法法中有所规定，但其具体范围却处于不确定的状态，需要交由国务院批准和认定。这种模式一定程度上与立法法第8条的精神不符，有行政权反向包揽立法权的嫌疑。建议立法者重新斟酌审议在省会、首府城市和经济特区市之外，还有哪些城市确需被授予城市地方立法权，并在立法法和地方组织法的条文中采取列举式立法，或者采取附件式立法加以明确。
(作者:全国人大常委会法制工作委员会 黄宇菲)