对话人 中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田
《法制日报》记者 赵 丽
对话动机
近一周以来,有关部门数度发声,表示将建立最严格的食品药品安全管理制度:
5月2日,公安部公布了各地公安机关在打击食品犯罪保卫餐桌安全专项行动中侦破的10起打击肉制品犯罪典型案例；
5月3日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》；
5月6日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,要求建立最严格的食品药品安全监管制度；
5月8日,国务院常务会议要求,严格食品安全监管,严打肉类产品掺假售假等行为；国务院食品安全委员会办公室相关负责人表示,让“严惩重处”成为食品安全治理常态。
一系列重拳,能否成为遏制我国食品安全问题的“利剑”?《法制日报》记者与从事了十余年食品安全研究的中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田展开了对话。
□对话
【对话现场】在郑风田的办公室等待了20多分钟后,记者终于等来了这位从事了十余年食品安全研究的教授。“实在抱歉,刚刚在接受媒体关于‘毒化肥’的采访。”郑风田满脸歉意地说。
记者:在最近一周,中央有关部门连续出台关于打击危害食品安全犯罪的各种规定。可不可以这样认为,我国目前的食品安全问题已经到了一个需要“力挽狂澜”的地步?
郑风田:一般消费者和研究者最大的不同是,面对有关部门对于犯罪的集中打击、媒体的集中宣传,就会感觉问题越来越严重。但不打击、不报道就意味着“太平”吗?这样只会更危险。
所以,说“力挽狂澜”形容得有道理也没道理。我倒认为,此类报道多了,使民众更关注食品安全,大家开始对周围涉及食品安全违法行为进行举报,是好事儿。
记者:那如果让您来评价一下现在咱们国家的食品安全现状,您怎么评价?
郑风田:严峻。
这个“严峻”是日积月累的结果,跟我们消费者的需求习惯也有关。比如说,过去可能自己家里做饭的时候多,现在方便食品、各种加工食品琳琅满目。这些东西的需求量大了,林子大了什么鸟都有。
记者:在这一系列规定中,以最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,最为亮眼,是不是因为“解释”中强调“严惩重处”?
郑风田:可以这么说。
过去,危害食品安全的犯罪成本太低,犯罪者收益和成本相比,根本无法相比。也就是说,作假可以得到很多钱,但罚我的钱很少。所以现在这个司法解释的一个关键问题就是让过去低成本的作假等危害食品安全行为的利益不能再存在,因为食品安全它不仅是一个造假的问题,它直接危害了人的健康。
记者:为什么现在提出要对危害食品安全犯罪进行“严惩重处”?
郑风田:一直以来,如果这个食品属于假冒伪劣,同时直接把消费者毒死了,这个肯定是要重惩的,没有问题。
但食品安全往往是有多种毒害的,比如像地沟油,消费者可能吃一两次甚至吃一两年、五六年都没有问题,但是如果吃一二十年,肯定会产生巨大的问题。
之所以过去对于危害食品安全犯罪没有上升到目前严惩的这样一个高度,是因为此类犯罪毒害的长远性一直没有被提及,这个危害性没有被意识到,导致惩处方式仍一直按照作假商品去罚款。通过处理,有关部门发现出了很多恶性案件,很多人顶风作案甚至堪称胆大妄为,那么肯定必须要让他们吃不了兜着走。
但归根结底,我觉得这个严惩重处的意义就是想试图解决过去的犯罪成本太低的问题。
记者:那是不是可以理解为刑罚越严厉就越能遏制食品安全犯罪?
郑风田:不能这么理解。现在不是越严厉越好的问题,而是此前的刑罚手段对于危害食品安全犯罪确实太松了。
记者:那您认为此次出台的以严惩重处为关键词的“解释”在预防与遏制重大食品和农产品质量安全事故方面,能起到多大的作用?
郑风田:“解释”的出台肯定是极其必要的,意义也肯定是积极、重大的。
但要想真正起到遏制危害食品安全犯罪的效果,还有两个问题需要解决。首先,目前的问题往往是法律法规很全面,实际执行存在问题。如果相关的监管、执行机制不建立起来,效果不会明显。
其次,对于食品安全问题,一些地方的地方保护主义是比较严重的。如果地方保护主义问题不解决,地方有关部门就没有动力去解决本地的食品安全问题,就导致目前经常出现一个地区集中的生产制造一类假冒伪劣食品的问题。
当地有关部门为什么不管?不清楚情况?应该不是,就是因为这些企业对本地税收、就业有作用。
如何遏制食品安全问题中的地方保护主义,目前相关法律显然没有破解这个问题。
【对话现场】说到这里,郑风田的语速明显快了起来,并时不时地皱起了眉头。
记者:是不是可以这样理解,近年来食品安全问题愈演愈烈,最主要的症结不是相关法律法规不够,而是执法不严,以及地方保护主义等问题?
郑风田:没错。对于食品安全监管,现在我们是让地方有关部门负总责,但是地方往往出于经济利益考虑可能也不管。所以现在食品安全事件的曝光往往都是由媒体来完成的。
记者:您觉得这回“解释”加大对于食品安全问题中渎职的惩处,对于地方保护主义能有作用吗?
郑风田:是把双刃剑。现在有一种局面是——问责太厉害了,一些部门就会“捂盖子”,根本不将发现的食品安全问题上报。
记者:那么,您认为解决您提出的上述问题,应该怎么做?
郑风田:“解释”的出台解决了最末端的问题——惩处。但是如何监管、如何执行,还需要进一步细化,前端的问题还没有解决好。
比如说,如何检测食品中进行了违法添加的问题。这是从外表看不出来的,这也是遏制危害食品安全犯罪中的最大特点。从外观,我们无法分辨是有毒食品还是无毒食品。
一般的犯罪,公安部门很熟悉。但涉及食品安全的犯罪就需要很多技术才能查得到,比如说地沟油,你怎么鉴别是地沟油?到现在为止辨别地沟油的技术还没找到。所以,这就导致惩处此类犯罪需要多部门的全力配合,需要更加明确、细化的规定。
记者:在保障食品安全方面,惩罚并不是最终目的,仅靠司法打击、行政监管还不够,除了重典以及监管之外,保障“从农田到餐桌”的食品安全还需要打出哪些“组合拳”?
郑风田:两头教育特别重要。首先,要教育消费者如何辨别食品中的真假,这个问题目前一般的消费者都属于两眼一抹黑。如果通过各种公益广告,让广大消费者学会辨识,假冒伪劣食品就无路可逃了。
另外,对生产这一端要进行教育,告诉农民哪些农药不能用,哪些安全哪些不安全。加强生产者的教育、培训,规范化、流程化很重要。我们一直在说监管、打击,但很多生产者本身没有经过培训,没有这方面的知识,很可能在不十分知情的情况下直接造成食品安全问题。
食品安全事件多发引新一轮关注调查显示
96.22%受访者对食品安全存信任危机
近一段时间,食品安全事件多发,不断挑战公众对食品安全的信任底线。《法制日报》视点新闻部联合搜狐网站,对食品安全信任危机进行了在线调查。结果显示,96.22%的人对食品安全存有信任危机。
超8成人: 监管不力致食品安全事件高发
“近年来食品安全事件多发,你认为是什么原因?”
83.85%的人认为是“食品安全监管不力,执法力度不足”；11.35%的人认为“执法和司法实践中遇到法律适用难题,难以定罪量刑,让不法分子有机可乘”；4.8%的人认为“缺乏食品安全风险评估和安全标准的制定”。
“中国每天消费约200万吨食物,40多万家食品生产企业、323万家食品经营主体、2亿多户农牧渔民,难以计数的小作坊、小摊贩、小餐饮,监管难度堪数世界之最,但一些地方执法人员的工作状态却和这种严峻的挑战不相匹配。”中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授朱毅告诉《法制日报》记者,部分地区执法处于相对懒散状态,基层执法不严的问题仍是监管失守的症结所在。标准也好,法规也罢,最终的执行状态都要落实到基层,抓好了基层,才算抓好了监管。否则,势必陷入有机制无执行的怪圈。
此次的在线调查中,有91.58%的人称遇到过食品安全事件。
“你对当下的食品安全是否有信任危机?”
96.22%的人认为“有”；3.78%的人认为“没有”。
朱毅表示,欧洲的食品监管体系不可谓不严格,但仍曝出“马肉事件”,这说明再严格的监管体系,再规范的执法流程,都无法完全避免食品安全问题的发生。食品安全问题是全世界共同面临的一个难题。
此外,微小型企业和小作坊占我国食品行业的90%左右。尽管公众跟随媒体,往往将目光聚焦于有名有姓的大企业,但食品安全监管最富挑战、最艰巨的部分还是这90%。
“你认为食品监管领域存在哪些问题?”
50.91%的人认为,食品安全监管领域中的“被动执法”现象普遍,甚至有“懒政”和不作为的现象；
36.74%的人认为,个别地方监管与创收挂钩,造成执法腐败；
12.35%的人认为,多头监管,容易造成许多部门之间相互“踢皮球”,推卸责任。
朱毅告诉记者,现今中国的一头猪,有11个部门来监管,但是这么多部门齐上阵还摁不住一头猪。各抓各的猪,各罚各的款。
53.02%的人: 严惩食品安全监管失职行为
在形形色色的食品安全事件中,很难简单地把问题归结于某一个环节。在食品生产、加工、储运、检测和消费的产业链上,每一个环节都可能存在不同程度的问题,都有可能导致食品安全问题。食品安全专家董金狮对《法制日报》记者说。
“如何遏制食品安全事件多发态势?”
53.02%的人认为,应严惩食品安全监管失职行为；37.75%的人认为,应对故意违法犯罪行为“严惩重处”；9.23%的人认为,能否及时发现违法犯罪线索是关键,要加大巡查排查力度,发挥群众举报作用。
“食品安全问题要多管齐下,重典治乱未必有立竿见影的效果。”朱毅说,监管部门需防患于未然,保持高度警惕,尤其是要重视风险预警机制的建立。
朱毅认为,安全的食品不是监管出来的,也不是条例制定出来的,而是生产者生产出来的。因此,如果要想完善食品生产的安全链条,需回溯本源,尽快完善对农产品生产的信息采集,并加强农业生产制度与标准的建设,引导农民科学生产、健康生产,在生产者身上下工夫。
目前,我国农药生产和使用量位居世界第一,单位耕种面积化学农药用量是世界平均用量的2.5倍至5倍。朱毅认为,要解决农产品农药残留超标的问题,应对化学农药从低价管制变为高价管制,对生产低毒高效农药厂商依旧可以实行税收减免和财政补贴,但高毒和限用农药的厂商则去除补贴,大幅增加税收,降低厂商生产意愿。同时,还应对违规出售高毒农药的企业课以重罪。
“食品安全监管哪些方面还需完善?”
45.26%的人认为,应完善食品安全监管问责机制,尤其对“懒政”和不作为的行为要问责,加强监管力度；35.21%的人认为,应将食品安全与相关官员升迁挂钩,实行重大食品安全事故“一票否决制”；19.53%的人认为,应改变目前食品安全多头监管的模式,责权明晰,避免相互推诿；加强对食品安全监管队伍专业人才的培养。
“多头监管的问题需要解决,这样可以避免相互推诿；问责也要落到实处。”董金狮说。□记者廉颖婷
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