深入推进公正司法 大力提升司法公信
——“提升司法公信力”专家学者座谈会发言摘要
编者的话
党的十八大明确提出了全面推进依法治国的要求，而且明确提出了提升司法公信力的要求。十八大后，习近平总书记和新一届中央领导集体高度重视法治建设。习近平总书记多次发表讲话、做出批示，明确提出要建设平安中国、法治中国，要坚持司法为民，公正司法，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。当前，最高人民法院正在认真学习贯彻习近平总书记关于法治建设的重要论述，结合人民法院工作实际，研究进一步推进公正司法、提升司法公信力的各项政策措施。
为广开言路纳良策，集思广益谋共识，人民法院报社、《人民司法》杂志社和中国法院网4月26日在北京联合举办了“提升司法公信力”专家学者座谈会，邀请了20位国内知名专家学者和律师界代表参加。座谈会分为上午、下午两场进行。周强院长亲临座谈会听取专家学者们的意见和建议。
周强院长强调，建设法治国家是中国梦的一个重要组成部分，同时，推进法治建设也是为中国梦的实现提供有力的保证。当前我国的法治建设处在关键时期，人民法院工作也处在新的起点，全党、全社会对法治建设的认识提到了一个新的高度，国家经济社会发展对法治建设的呼唤和要求越来越强烈，社会各界都认识到必须运用法律思维、法律手段来解决面临的各种情况和问题。这对于人民法院推进公正司法是一个难得的历史机遇。在这样一个历史机遇面前，人民法院要肩负起历史赋予的责任，顺应人民群众的新期待。同时，推进公正司法也面临很多新的情况、新的挑战。人民法院要适应新形势、新情况，抢抓新机遇，迎接新挑战，与全社会一道，共同推进公正司法，推进法治中国建设。周强希望与会专家学者和律师代表就人民法院如何推进公正司法、进一步提升司法公信力，在法治中国建设当中充分发挥职能作用，畅所欲言，查找问题，分析原因，提出对策，以集思广益，推进人民法院工作实现新的发展。
与会专家学者围绕当前司法公信力不高的现状、原因和提升路径等重大问题畅所欲言，察世情、思良策、析法理、吐真言，积极建言献策，充分表达了对推动人民法院工作新发展的极大热忱和期盼。中国政法大学终身教授张晋藩专门发来了书面发言。专家学者们深刻的思考和论述，对人民法院进一步推进公正司法、提升司法公信力，必将起到积极的推动作用。
最高人民法院副院长景汉朝全程出席座谈会听取意见和建议。在总结讲话时，景汉朝副院长表示要认真梳理、深入研究、充分吸纳专家学者的意见和建议，切实改进工作，推进公正司法，不断提升司法公信力。
为使广大读者了解座谈会上专家学者的发言内容，本版特辟专刊刊出其发言摘要。
确立司法公信力的四个根据
全国人民代表大会法律委员会副主任委员、山东大学校长 徐显明
司法权是由三个部分组成的，即审判权、审判监督权、司法解释权。除此之外的其他权力都是衍生出来的。被动性、中立性、程序性、判断性、终局性，该五性是司法权不同于行政权及立法权的本质性特征。党的十八大报告提出了“司法公信力不断提高”的新要求，人民法院应该以党的十八大精神为指导，重新定位司法，重新认识司法的性质及司法的功能。司法公信力应理解为社会和大众对司法职业共同体、司法行为、司法结果、司法制度乃至对整个政治制度的信任度或信赖度。当全社会或公众对上述要素充分信任时，就表明司法有公信力。如果社会多数人对上述要素不信任甚或批评和怀疑，就表明司法失去公信力。
司法公信力确立的最终标志应该是司法权威的树立。司法权威的第一个来源在于宪制和它的政治安排。目前司法权在宪法上的地位是崇高的，但还需要相应的政治制度与之配套，这个问题涉及司法的政治地位。
第二个根据来自它是否独立，不独立就没有权威。独立的第一层含义是把司法权从行政权当中离除，司法不能隶属于行政；第二层含义涉及现行法院的管理体制，没有审级独立也没有司法独立；第三层含义是法官即审判员的独立，审判员和审判员之间不应该存在领导、被领导关系；第四层含义是法官的思维独立，这是司法的本质，当一个法官服从另一个法官的时候，两个法官就变成了“班长与战士”的关系了；第五层含义已经被很多人忽略了，对裁判结果独立负责是法官能够保证公正的底线。这五个独立合起来才叫独立行使审判权。
司法是否有权威的第三个根据，来自我们整个司法工作结果的公正性，没有公正性就没有权威。司法行为最终的产品就是向社会提供一种公正信赖，最后的公正就在我们司法，这就涉及司法的职能。司法有三大职能，其他的职能都是附加过来的：一是权利救济，二是平息纠纷，三是制约公权，这三大职能就是人民法院的三大审判。履行完这三大职能，这三大职能最后提供出来的产品就是得到一种公正。所以，在国家的正义体系中，立法是在设计正义，行政是在落实正义，司法是在校正正义。司法中一旦出现冤假错案，必然丧失公信。法院最大的大局就是建设法治国家，就是维护社会公平正义。
司法是否有权威的第四个根据，来自这个职业的专业性，不专业即无权威。推进法官队伍建设专业化、职业化、精英化。要倡导司法一元化，具体来说，司法这个职业共同体的知识结构是一元的，职业伦理是一元的，价值追求是一元的，从业标准是一元的。
如果这四个根据我们都能实现，我相信最终会树立起司法的权威。司法权威树立起来了，司法公信力就表达出来了。
让每个案件都为司法公信力加分
湖北省政协副主席、湖北经济学院院长 吕忠梅
司法公信力，体现了人民群众对司法制度、司法机关、司法权运行过程及结果的信任程度，是以社会信心为基础而积累的司法社会信用，以及由极高的司法信用而最终形成的司法信赖。司法公信力的提升实际上是法院对司法规律的认知与社会认知相互契合并实现认同达致信赖的过程，它有点像两个人过日子，相识、相爱已经不易，相知、相守更难。
客观而言，社会不接受某个案件，可能是多种因素造成的。但在各种因素中，法院、法官对“这个案件”从受案到裁判的过程以及通过这个过程传达出来的各种信息将直接影响当事人乃至社会公众对司法的认知与认同是不争的事实。在这个角度上，我们有必要认真分析每一个案件背后所蕴含的影响司法公信的因素，反思已有的司法政策、审判管理方式、法官制度……通过出台更加遵循司法规律、更加适应中国国情、更加符合法治思维的措施，从调整自己的行为做起，进而影响社会、感召他人、创造改善司法环境的条件。我们也不妨放慢一点制定政策的脚步，先评估一下，已经出台的政策、措施实践的效果如何？这些措施离“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的要求还有多远？如果还需要出台政策，应该如何进行理性的选择？
其实，每一个案件都会在四个方面影响社会认知和认同，申言之，每个案件都承载着司法的功能、法官的职业形象、司法权行使过程的透明度、裁判结果的公正性。因此，法院系统出台的各种司法政策、审判管理制度、改革举措乃至推广的司法经验，可能对个案、对法官个人产生的影响，不能不成为决策者慎重考虑的重要内容。仔细甄别，“定分”与“止争”也是有些差别的，这种差别在个案审理表现为选择不同的结案方式。从司法规律上看，正所谓“当调则调，该判则判”，但是如果把判决或者调解中的任何一种过于强调，提出以何种方式为主，甚至制定指标进行考评，则不仅与司法理性相悖，而且可能付出牺牲司法正义的沉重代价。
法官专门化、职业化是提升司法公信力的必由之路。但是，若不加区别地对待法院法官的工作方式与方法，不针对不同层级的法官提出相应的职业知识、能力要求，会加大基层法院法官队伍建设的难度，法官断层问题也会以不同形式呈现。
由此可见，解决个案所引发的社会公信力不足问题并不简单，要让每一个案件、每一个法官都为司法公信力加分，的确需要我们对司法决策与运行效果进行慎重评估与论证，如何运用法治思维与法治方法进行司法决策，也是我们在建设社会主义法治国家过程中必须解决的问题。
打造司法公信力的两大基石
西北政法大学校长 贾 宇
司法公信力通常是指社会公众对司法权运行及运行结果所具有的心理认同感，也就是社会公众对人民法院及其裁判的信任程度。司法公正、司法权威是打造司法公信力缺一不可的两块基石。
第一，要提升司法公信力，必须确保司法公正。要实现司法公正，法官必须坚守法治信仰。党的十八大要求各级党政领导干部养成法治思维，学习法治方法，各级法官更应该坚守法治信仰，坚持法治思维，摒弃行政思维，坚决依法办案。要实现司法公正，法官必须廉洁司法。必须严格规范和监督司法权力，加强法官的纪律作风建设，严肃查处各类违法违纪行为，强调道德自律，始终保持队伍的廉洁性、纯洁性。要实现司法公正，必须推进司法公开。当前，亟待深化公开审判制度，完善人民陪审员制度，推动公众旁听制度，推行司法文书公开制度，应该认真研究司法人员财产公示制度。要实现司法公正，必须提升专业司法能力。建议：培养、选拔优秀的法科毕业生，充实基层一线，解决案多人少及偏远地区人才不足的问题；对于中级以上法院法官的遴选，则不宜从法科应届毕业生中直接产生，应既考虑从法院内部的优秀基层法官、法官助理中选拔，也逐步建立和完善从法院外部选任优秀法律人才的制度，例如，可从检察官、律师、法学理论工作者甚至政府官员中遴选法官；切实提高法官待遇。
第二，要提升司法公信力，必须加强司法权威。没有司法权威，很难建立司法公信。没有司法权威就意味着司法人员的司法行为要受各种案外因素的干预和影响，如果案外因素具有更大的权威，则必然影响司法人员的司法行为，保证司法公正、提升司法公信，无从谈起。没有司法权威，无法让人承认司法有公信。树立司法应有权威的根本目的并不在于司法自身，而在于使司法更有能力公平、公正地解决纠纷。司法要调节利益冲突，很难同时满足当事各方的诉求，拥有权威的司法作出的裁决，即使与部分公众的期待不符,也会获得社会对司法公正的认同，并在反复的司法过程中不同强化这种认同，从而不断提升司法公信力。要树立司法权威，必须保障独立司法。党和政府的各级部门和个人都要自觉维护司法机关独立司法；要解决司法机关由于人权、财权受到过分牵制而导致的司法能力不足的问题；依法处理涉法信访问题。必须明确信访制度是一项民主制度，而非具体诉讼权利的救济制度。
网络时代对司法公信力的新要求
西南政法大学校长 付子堂
在全媒体、大数据时代背景下，司法工作面临着一系列的新问题、新挑战和新机遇。当前我国司法部门的宣传和舆论引导工作仍局限于传统新闻传播方式，对网络时代的新形势、新特征把握不清，尤其是网络舆论引导乏力，其结果往往会严重影响司法公信力和司法权威。为此，应立足于网络舆论传播规律和新形势，提高网络舆论引导能力，切实有效地提升司法公信力和司法权威。
第一，提升应对网络事件的新技能。随着互联网的普及，网络已经成为一个重要的舆论策源地和发酵场，要大力提高应对网络事件的新技能，让广大司法人员认识到网络在现代社会中的重要地位，形成对互联网和新兴媒体的正确认识，掌握网络舆论传播规律，不断提升与媒体、网络舆论沟通交流的能力，增强应对网络舆论的新技能。在选拔录用人员时，可增加录用一批懂得网络舆论规律的人员，为司法机关应对网络事件做人才储备。
第二，建立常态化网络互动平台。司法机关应当通过建立官方微博、公共信息服务平台等方式，主动融入网络时代，利用互联网的互动性、时效性、丰富性等特点，主动展示司法工作的良好形象，为提升司法公信力拓宽新的途径，建立司法机关官方微博应该成为今后工作的一项重点。
第三，建立网络舆情研判和预警机制。司法机关应当建立起网络舆情研判和预警系统，对网络舆情进行实时监测和研判。对一些社会公众广泛关注、可能酿成社会公共事件或群体性事件的舆情信息，要密切关注事态发展，及时发出预警信号，积极采取干预措施，应对可能出现的各种情况。当然，在加强对网络舆情研判的同时，还需要加强对网络舆论的引导。
第四，正确处理独立司法和新闻自由的关系。为了建立起司法与网络舆论的良性关系，必须积极推动我国的新闻和网络信息传播立法工作：新闻媒体应该满足公众的知情权和表达权，依法行使舆论监督权；网络舆论的表达自由应该得到充分保障，但应该以不触犯法律为前提。
第五，大力推进网上公开裁判文书。目前不少司法机关在裁判文书上网方面还存在诸多不足，法院应当借助互联网的优势，将裁判文书全部公开至网络平台。同时，为了保证裁判文书上网的时效性，司法机关应当安排专人及时上传和更新。
有效解决行政争议需设置行政法院
中国政法大学副校长 马怀德
当前，随着经济社会快速发展，社会矛盾大量增加，尤其是官民冲突行政争议不断。但是，大量的行政争议无法通过行政诉讼得以有效解决，不得不在诉前或者诉后进入信访等途径，严重影响了社会稳定。与民事和刑事诉讼相比，行政诉讼裁判的上诉率和申诉率都居高不下，行政争议化解的难度日益加大。与此同时，由于受到地方党委政府的各种干预，法院审理行政案件出现了“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题，难以发挥监督行政机关依法行使职权的作用，也造成了法律实施不良、中央政令不通、违法行为无法纠正等问题。
行政诉讼出现上述问题，根源在于现行的行政审判体制不顺。如果让事实上接受地方政府控制的法院监督政府，无异于“让老鼠监督猫”，既缺乏可行性，也不合逻辑。行政审判不仅难以发挥对行政的监督作用，更难以有效解决各类行政争议。为此，有必要建立一套垂直管理的行政法院系统，隶属于最高人民法院，不仅可以摆脱地方控制，克服司法地方化倾向，还能够有效解决行政争议，确保政令畅通。虽然宪法和法院组织法中没有行政法院的规定，但可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。同时，考虑修改行政诉讼法第三条第二款“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”的规定，解决法律障碍，并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。
行政法院可以设为三级。在最高人民法院设置具有相对独立性的高等行政法院，作为行政案件的最高审级；在各省、自治区、直辖市设置一个上诉行政法院和若干行政法院，设置行政法院要打破司法辖区附属于行政区划的现状，考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等实际需要。为方便当事人诉讼，高等行政法院、上诉行政法院和行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。各级行政法院的经费都来源于中央财政。
行政法院的具体设置应当参照海事法院和军事法院的做法。为节约成本、充分利用现有司法资源，可以将刚刚划转地方的铁路运输法院改造为行政法院，原有的铁路中级法院改造为上诉行政法院，铁路运输基层法院改造为行政法院。同时，将现有法院行政庭的审判力量整体转移至新的行政法院，确保行政法院的正常运作。
应该看到，行政审判体制是司法体制的重要组成部分，设立行政法院是司法体制改革的一次有益探索，而且将是一次成本低、收益大、效果好的改革与创新。
推进行政审判制度、体制、机制的改革
北京大学法学院教授 姜明安
“提升司法公信力”是一个宏大的系统工程，需要分别从宏观、中观、微观层面加强建设。宏观层面的建设包括政治体制改革、立法保障、社会法治环境培育等；中观层面的建设指人民法院自身的建设，包括法院司法政策调整，法官素质提高，审判制度、体制、机制的改革等；微观层面的建设主要指民事、刑事、行政具体审判制度、体制、机制的改革。本人仅从行政审判这一微观层面探讨司法公信力工程的建设问题。
人民法院每年受理行政案件（含国家赔偿案件）的数量在人民法院每年受理案件的总量中仅占1.13%（2008年以来5年内人民法院受理行政案件约63.3万件，5年内人民法院受理案件的总量为5615.6万件）。但由于行政案件涉及公民、法人和其他组织与政府、国家的争议，涉及人民与国家公权力的关系，使得行政审判对人民法院司法公信力的影响和贡献远远超过这个比率。因此，要提高人民法院的司法公信力，必须特别注重推进行政审判制度、体制和机制的改革。
就行政审判制度改革而言，影响行政审判公信力最重要的是人民法院依法对行政案件独立行使审判权的制度和审判公开制度。就行政审判体制改革而言，影响行政审判公信力最重要的是司法管辖完全从属于行政地域管辖，特别是基层法院行政审判庭管辖同级或上级政府及政府主管部门的案件。例如，县法院管辖县政府、县公安局（县公安局局长往往由县政法委书记兼任）为被告的案件。这种体制显然难以保障法院行政庭完全独立公正审判。我一直主张撤基层法院行政庭改由中级法院（较大限度地扩大中级法院行政审判庭）受理一审行政案件的体制。这种体制既有利于提高行政审判的公正性，又有利于行政审判的相对集中，提高行政审判效率，还有利于行政法官积累行政审判经验，提高办案质量。就行政审判机制改革而言，影响行政审判公信力最重要的是行政裁定、判决，特别是有关行政赔偿的裁定、判决的执行机制。现行行政诉讼法本来已规定了对行政机关的强制执行措施，但很少有法院动用这些措施，使“民告官”的效果大打折扣，大大降低了老百姓对“民告官”的信心。
人民法院行政审判的公信力和法院整个司法公信力的提高虽然不完全取决于法院本身的改革，但是法院自身主动推进制度、体制、机制的改革无疑是最重要的因素之一。