清华大学法学院中国农村法治研究中心与北京市法学会农村法治研究会于近日联合举办了2012年度“中国农村法治十大事件”公开评选活动。评选显示,2012年度,在维护农民权益、推动农村法治的进程中,发生了很多具有重大影响力的涉农事件,政府、社会和农民自身都在不同程度地影响着中国农村法治进程。
据了解,此次评选活动共征集了600余个候选事件,最终评选出10个在2012年度中国农村法治进程中具有重大影响力的涉农事件。这10个事件涉及到了农民的财产权、选举权、养老医疗、环境卫生以及土地权益等核心权利,包括了城乡养老保险全覆盖、国务院讨论通过土地管理法修正案(草案)等2012年发生的重大农村法治事件。业内专家将其分别归为:政府的工作行动、中央及地方涉农立法以及农民维权行动和社会争议共三大类事件。
★应该按照现有的法律框架有效推进农村征地制度改革,严格区分公益性用地和经营性用地,妥善安置失地农民,并为他们提供社会保障
★与城市房地产管理法相配套,制定农村房屋管理法,让农村房屋建设及流转有法可依
★通过合理的法律制度设计,让村民委员会成为一个帮助村民享受政治、社会权利的服务性质的组织,而不应该成为一个处分集体经济组织财产的组织
记者 杜晓
“最近比较累,有人问我下一步有什么打算,我说我老家有宅基地、房子,再做几年回家种地去了。”这是在2012年度“中国农村法治十大事件”评选结果现场,全国律协农村法律事务委员会主任、清华大学法学院中国农村法治研究中心联席主任、北京市法学会农村法治研究会会长佟丽华发言的开场白。
作为此次评选活动主要发起者的佟丽华,希望通过这样的开场白告诉人们,他也是农民的儿子,他对于农村有着一份特殊的感情。对于农村法治发展问题,他曾经用了将近一年的时间到全国多地进行调研。
我国是一个农业大国,农村法治在我国法治进程中具有重要地位,但也由于我国农村特殊的现状,农村法治在社会整体转型的特殊时期也面临着一定困境。
十大热点事件彰显农村法治进步
业内专家普遍认为,此次评选出的“中国农村法治十大事件”,处处彰显出了近年来我国农村法治的进步。
2012年3月14日,第十一届全国人大第五次会议通过了《关于第十二届全国人大代表名额和选举问题的决定》,规定第十二届全国人大的代表将实行城乡按相同人口比例选举,按城乡约每67万人分配1名名额。
业内专家认为,城乡同票同权得到有效落实,这对于保障公民平等的选举权、保障各地方在国家权力机关有平等的参与权、保障各民族都有适当数量代表有着重要的时代意义。
再如2012年11月28日,国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》,并提请全国人大常委会审议。土地管理法修正案(草案),在征收补偿原则、补偿标准、补偿内容、补偿程序方面都提出了框架性的指导意见。
北京农学院人文社会科学学院院长、北京市法学会农村法治研究会副会长佟占军告诉记者,针对当前土地征收中存在的问题,土地管理法修正案(草案)明确了征收的原则,同时对征收补偿的标准删除了年产值三十年内的上限,为农民失去土地之后长远的生存和发展提出了保障。这几个方面的内容针对的是征收当中的热点和焦点问题,对将来的土地征收制度具有积极的意义。
2012年,中纪委、中组部和民政部等12个部委联合印发了《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》。今后,村委会成员任期和离任都须接受经济责任审计。农村除由村民投票选出村“两委”外,还将设立村务监督委员会,制约并监督村干部处置村集体财产的权力。
“现在虽然有村民委员会组织法规范村民委员会的行为,但是在村委会履行职责的过程中还是出现了一些问题。”佟占军说,“上述意见的出台明确了村委会任期内接受经济审计,加重了对他们的约束,同时要求设立村务监督委员会,由懂会计、财务知识的人员进行监督,还要求村干部进行财产的公示。”
农村法治发展核心问题在于土地
尽管历经多年的发展,我国农村法治已经取得了长足的进步,但在某些方面依然存在问题,其中矛盾的焦点集中在了土地上面。
“中国社会的发展,离不开农村的发展和农民的福祉。”佟丽华说,“当前在农村围绕土地相关利益博弈的过程中,农民是最弱的一方。本来应该是地方政府、企业、农民三方利益的博弈,但现在某些时候成为了四方利益的博弈,多出了一个村委会。本来村委会应该代表农民的利益,但是某些情况下也成为了利益博弈的一方。”
对此,中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英认为,“农业规模化经营往往具有多重目标,导致土地经营规模不尽合理。目前很难排除借农地流转之名行利益输送之实的腐败行为”。
除了农村土地问题复杂的利益格局外,佟丽华认为,关于农村土地的立法工作也需要进一步完善。
“上级有关部门曾经让我牵头负责了农村宅基地方面的立法研究工作。我发现,涉及农村的宅基地和住宅的问题基本上是土地管理法和物权法之中的一些条款,而这些条款的可操作性还不够,在司法实践中是靠省市县的政策,甚至可能是一村一政策。城市的房屋有立法,恰恰是农村的宅基地没有立法。如果没有法律的保障,农民就无法保护自身的权利。”佟丽华说。
佟占军也认为,土地管理法修正案(草案),正是针对于当前农村在土地征收领域存在的一些问题。
“土地的征收应当是为了公益的项目,或者说是为了公益的目的而征收。但是现实生活中很多农村征收的土地并非完全是为了公益的目的,而是为了商业运作。”佟占军说。
在今年出台的中央“一号文件”中,明确提出要建立“权属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。
党国英认为,从全局看,农村土地流转工作处于“八仙过海,各显神通”的状态,亟需中央政府出台一个指导性文件,促进农村土地流转工作健康发展。
未来中国农村法治化前进方向
鉴于农村法治当前所面临的问题,业内专家也给出了自己的建议。
佟丽华以他长期对农村法治问题进行调研的丰富经验提出,应该按照现有的法律框架有效推进农村征地制度改革,严格区分公益性用地和经营性用地,明确界定政府土地征用权和征用范围；对公益性用地,完善土地征用程序和补偿机制,提高补偿标准,改进分配办法,妥善安置失地农民,并为他们提供社会保障；同时建立农村集体非农建设用地开发市场。
“与城市房地产管理法相配套,制定农村房屋管理法,让农村房屋建设及流转有法可依,具体包括:确立农村宅基地建房的审批、监管和确权制度；确立严格的临时建筑审批、监管制度,让农民在城市化进程中从房屋上获得利益；确立农村宅基地房屋的合法流转制度,对城镇居民购买农民宅基地房屋的,不仅要支付房款,还应向村集体支付地款,这样不仅保证了农村宅基地上的房屋买卖的安全有效,增加了农村集体经济组织的收入,还将实现人口的双向流动,有效带动农村经济和社会事业的发展。”佟丽华说。
对于农村的土地问题,党国英也认为,“需要有一个土地基本法以及其他的相关法律来做保证,比如土地管理法、土地登记法、土地交易法等等。最根本的,要形成一个尊重土地产权的机制,要让农民在土地交易的问题上可以说‘不’”。
此外,佟丽华建议,应该遏制基层政府滥用权力,支持和引导农民依法维权,为农民依法维权理清障碍。有关部门要负起责任,对涉农群体性纠纷或恶性案件要直接调查,避免互相推诿,法院要勇于受理各类侵害农民权益的案件。
清华大学法学院中国农村法治研究中心一名研究人员说,解决农村土地问题和基层政权治理问题是不可分割的。由于我国现有的土地管理制度,使得集体经济组织直接享有土地的所有权,当选村民委员会主任,就有了支配集体经济组织财产的权力。
这名研究人员进一步建议,我国农村基层民主法治发展的方向应该是,通过合理的法律制度设计,让村民委员会成为一个帮助村民享受政治、社会权利的服务性质的组织,而不应该成为一个处分集体经济组织财产的组织。
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