救助管理站依法行政频遇瓶颈 专家呼吁将救助管理立法

2013-05-02 14:38:18　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：上海法治报　

    随着国务院 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布实施，上海市救助管理站运行已有10个年头，并建立起一条 “自愿受助、无偿救助”的绿色通道。十年来，已救助30多万人次，成效显著。

    但是，由于救助管理工作起步晚，法律、法规不够完善，在依法行政上仍有众多瓶颈，如受助人员强行携带违禁物品拒绝安检时，救助站缺少强制安检法定依据和行政处罚授权；受助人员身份核查的时效性、真实性、权威性得不到保障；对受助人员中隐瞒不报的肺结核、肝炎、梅毒、性病、艾滋病等传染性、流型性疾病，救助管理站缺少专业医护人员和基本的体检和化验、检疫设备等，以致近年来发生多起持刀伤人闹助、隐瞒身份骗助、隐瞒疾病赖助的事例，给救助管理造成了不良的负面效应。

    对此，人大代表和社会学家纷纷提议实现救助管理方面的立法，将救助站的权力和义务加以明确固定，同时实现与公安部门的信息联网。

    救助瓶颈

    1 强制安检与侵犯隐私易起冲突

    去年9月的一个晚上，河南妇女郭某因感情受挫，自行前来市救助站求助。安检时，工作人员发现她的包内有一把约20公分的长柄刀，当即按规定连刀带包替其保管起来。当工作人员要求检查其贴身衣物时，却遭到拒绝，她认为这是侵犯其个人隐私。

    无奈之下，值班员只好让她进入休息室。没想到，郭某随后在与两名广东受助女孩争执时，用一把藏匿于牛仔裤腰里的折叠小刀将两人头、脸多处划伤。郭某因此被判处有期徒刑10个月。

    案发后法院向救助站发来 《司法建议书》，要求 “进一步加强对可能致人伤害的钝器、尖锐物、爆炸物等物品的检查力度，并依据相关规定落实保管职责。”令人尴尬的是，救助站难以找到机场、铁路、地铁那样可以强制安检的法律依据，一旦强行安检，势必产生“违法” “侵权”等的冲突和误解。由于缺少可以衔接的法律和可操作程序，工作人员面对少数抗检者，常常束手无策，只能采取不予救助或劝其离站的消极方法来确保场所内其他受助人员的安全。

    日前，记者来到市救助管理站，一名工作人员正在用探测装置检查一位刚刚到站的流浪人员。对于这样的检查，这位流浪人员已经习以为常。但是当工作人员要打开他的包裹进一步检查是否有违禁物品时，这位流浪人员却坚决不从， “凭什么翻我的私人东西？”工作人员只得停止检查，让他先住进来。

    记者不禁疑惑，不仔细检查，就让他们入住，会不会有安全隐患呢？

    工作人员告诉记者，流浪人员一般都个性固执， “如果他们不主动交出违禁物品，救助站很难强制要求他们，逼急了他们还会出手伤人。”

    但为了站内安全和秩序，检查势在必行。一位从事检查工作多年的救助站工作人员表示，他们已经自创了一套曲线检查手法。 “进站后，新进人员必须要洗澡，借着洗澡的机会，我们可以观察他们有没有随身带着管制刀具等违禁物品，如果有的话肯定会没收”，这位检查人员说。

    随后，该名检查人员拿来一个塑料袋，袋内装的就是没收来的四把刀具和一个电击器。刀具中长的约有20多公分，短的也有10公分，两把刀具还带有血槽。工作人员拿起那个电击器，一按启动装置，立刻便有 “啪哒啪嗒”的点击声传出， “这些都是警方明令禁用的管制器具，杀伤性很大。”

    2 对“隐形”传染病没有强制检查措施

    据救助站工作人员介绍，那些受助流浪乞讨人员大多身体素质差，健康水平低，老弱病残者多，还经常隐瞒流行病、传染病史。有时遇到红眼病、感冒咳嗽等症状明显的流浪乞讨人员，工作人员尚能采取适当的防护措施，但碰到隐形传染病人，他们就无法当即发现和识别，也难以有效隔离防护。

    近日，安徽受助妇女赵某被查出患了肺结核，同时精神疾病发作，但送院治疗时两家专业医院都不肯接收，结果，救助站成了不设防的 “精神病院”和 “传染病院”。

    据了解，在零距离接触中，救助站不少工作人员都有染上各种疾病的经历。由于缺少专业医生和基本检验、检疫防护措施，很多员工和受助者都成了病菌、病毒感染的潜在受害者。近年来，体检数据表明，救助站工作人员感染各种病毒的概率和受感染人数一直居高不下，乙肝病毒感染率更是高达50%，远远超过社会上10%的感染指标。

    在市救助站受理室内，记者看到，站内的医务人员正在对两个新进站人员进行量血压等基本身体检测。工作人员告诉记者，一般新进站的高龄 （60岁以上）流浪人员都要做一个基本健康体检，其他的人员如果有明显的身体不适，也会被要求进行检测。

    工作人员还表示，如果受助人员自己提出身体不适，站内的医务人员会认真给予检查治疗，如果确有重大疾病，将根据相关规定转送到专业医院治疗。

    换言之，那些非高龄的受助人员如果自己没有提出检查要求，救助站就不会主动对他们进行健康体检。工作人员解释称，因为目前救助站并没有强制对受助人员进行体检的相关要求，而且被救助人员往往分散进站，且数量较多，而站内医疗资源十分贫乏，难以做到对所有进站人员进行全方位的身体检测。

    对此，救助站工作人员提出，改善医护设施，降低职业风险，加强救助站公共卫生安全和疾病防控措施，已刻不容缓。希望政府部门在加强硬件建设的同时，进一步提高救助管理的法治化、人性化水平，确保救助管理真正做到以人为本，依法行政。

    3 缺少身份核实手段 存在安全隐患

    在记者采访期间，一位戴眼镜的青年走进了市救助管理站。在受理室内，面对工作人员的询问，他自称姓程，今年23岁，来自江苏如皋，目前在南京一家公司上班，此次来上海是旅游的，但是在上海火车站附近被人抢了包，包内有自己的手机、钱包、身份证和4万元现金，现在已是身无分文，只好请求救助站为其购买一张回南京的车票。

    记者发现，小程面色黝黑，下巴上还有了胡茬，头发也有些凌乱，但口齿清楚。在交谈中，小程告诉记者，他毕业于青岛科技大学，毕业后就去了南京工作，从事食品有关的工作，到现在已经工作了大半年了，此次来上海是借着清明节长假，特地又请了一个星期的假期，准备好好放松一下的，没想到会出这样的事情。

    工作人员让小程填写了一份包括身份信息在内的登记表格后，就要安排他在站内入住。

    但记者感觉事有蹊跷，因为小程满脸轻松，根本不像丢了重金忧心忡忡的样子。

    小程称，事发后曾前往火车站附近的 “闸北派出所”报案，但是记者知道，火车站附近根本没有这个名字的派出所。记者询问小程是否有报案回执，他表示，民警没有给过回执，只是跟他说有了线索会联系他。

    报案怎么会没有回执？手机一并被抢，警方又如何联系你呢？对于记者的不断追问，小程显得有些不耐烦， “这些钱我不要了，我认栽！”

    记者随即联系了闸北警方，对方告诉记者，如果有这样的警情，警方一定会非常重视，而且肯定会有报案回执，对于小程所述的报案流程，根本不可能出现。

    小程的身份成了一个谜团。

    记者询问救助站工作人员，遇到这种情况时该如何处理，是否需要代为报警？

    工作人员表示，报警必须要征得受助人的同意才行。最终，在记者的要求下，工作人员询问了小程所在公司的电话和父母的电话。

    经核实，小程确实是在南京的那家公司上班，但是公司负责人表示，小程并没有请假，已经2个星期没有跟公司联系了；对于小程目前的状况，其父母也一无所知，只知道在外地上班。

    据了解，救助站购买的火车票无需实名登记。对此救助站工作人员解释，这主要是考虑到救助工作的特殊性，因为不少流浪乞讨人员根本不会携带身份证，也背不出身份证号码，但是救助工作依然要开展，根据与铁路部门的相关协议，救助站购买车票无需乘坐人的身份信息，但救助站要提供购票编号，同时在车票上盖上带有 “救助车票、不得变卖”的印章。

    第二天，救助站的工作人员为小程买了返回南京的车票，并送他上了火车。然而直到送走小程，救助站依然没有搞清楚小程的真实身份。

    市人大代表厉明表示，救助站身份核实制度的缺失，容易给不法分子留下可乘之机，甚至一些不法分子利用此漏洞能方便地逃避公安部门的追查。

    4 不予救助和终止救助存执法难点

    报假姓名假地址骗助是救助站多年来遭遇的另一突出顽症。少数求助者把救助站当免费旅馆，早出晚归，常来常往。救助站一旦按规定不予救助或者终止救助时，他们或打110报警，或者到处投诉、告状，还有的干脆打一枪换一个地方。由于不予救助、终止救助无法律约束力，救助站只能对某些 “老面孔”反复实施救助。

    在市救助站的受理室内，记者注意到，房间门上贴着一张 《告示》：根据法律、法规、规章规定，对于不符合救助条件的求助申请依法不予满足的情形 （自身有能力解决食宿的；经过甄别查明属于虚构流浪、乞讨事实，骗取救助的；享受申请救助地最低生活保障或者农村五保供养的；拒不提供或者不如实提供个人情况的）不予救助。

    既然有这些规定，那为何还会出现上述骗助的情况呢？

    工作人员告诉记者，虽然有规定，但是他们对骗助者没有强制执行力， “之前有个小伙子，穿着打扮都很干净，一看就不是个无家可归的流浪人员，他来了之后就要车票，说没钱回家，不给票就赖着不走。救助站只好帮他买了车票。但是没过几天，小伙子又来了，还是要车票，后来才知道他把之前的票卖掉了。现在车票实名制了，骗票情况少了很多，他们就设法骗其他东西换钱。”

    对于这种情况，救助站不能单方终止救助吗？据了解，根据有关规定，救助管理机构有权对骗取救助的人员终止救助。但工作人员表示，实际操作起来也是难上加难。“一旦跟受助者提出终止救助，他们不是哭闹就是毁物伤人，甚至还有以自伤自残相要挟的过激之举。为了劝阻制止砸车毁物、自残等过激行为，全站已发生了多起工作人员被咬伤大腿、双手和脸部的事例。由于缺少法律、法规的支持，如果强行采取终止救助的措施，又难免陷入 ‘粗暴执法’或 ‘违法行政’的被动局面。”

    解决之道

    救助管理应立法

    十年之前，类似的救助管理机构在我国称为收容遣送站，由民政部门和公安机关共同管理。现在的救助管理站直属民政部门，公安机关不再参与管理。厉明认为，这两种管理模式都有些弊端， “以前是管得太多太严，现在则是管得太少太松，都不可取。”

    厉明指出，以前公安部门直接参与救助机构管理，所以上述提到的 “安检难”“身份核实难”等瓶颈基本不存在，但是却容易出现过度执法等问题。现在的救助站更具人性化、规范化，更加符合以人为本的管理理念，却也因为少了强制力，造成这样那样的问题。

    对此，厉明呼吁通过立法的形式将救助管理站的权力和义务加以明确，赋予救助站一定的强制力，比如身份核实等。另一方面，也要明确对救助站的监督职责，防止权力滥用的现象。

    上海大学社会学教授李建勇对立法的观点也表示认同，他指出，救助管理站只依靠 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》已经不能解决所有的问题，将其升级为条例或法律势在必行。

    “目前，我国救助管理方面的法律法规并不完善，难免会出现一些管理瓶颈和问题，因此首先要完善相关的法规体系。”为了防止不法分子钻救助管理的漏洞，李建勇建议，救助站应加强对救助人员的信息登记工作，并与公安部门的网上追逃人员信息平台实现共享，通过照片比对等技术手段，堵住该漏洞。

    对于安检和体检的问题，李建勇表示，出于对公众安全的考虑，完全可以实施强制措施，只要操作规范，根本不会侵犯公民的人身及财产权利。此外，李建勇指出，为了解决医疗资源不足的问题，救助站可与附近街道医院加强合作，体检费用由民政部门承担。

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