专家学者热议旅游法出台

    编者按 十二届全国人大常委会第二次会议近日表决通过的旅游法,是本届全国人大常委会通过的第一部法律。将于2013年10月1日起施行的旅游法,是保障旅游者和旅游经营者合法权益,规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展的一部重要法律。为深入宣传这部法律的立法背景、主要内容、重要意义,本报从今天起开设“推动旅游法贯彻实施”专栏,以飨读者。

    4月25日,十二届全国人大常委会第二次会议以150票赞成、5票弃权的表决结果,通过了旅游法。

    早在1982年,国务院有关部门就开始着手起草旅游法。1988年,旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划。

    从八届全国人大一次会议至十一届全国人大五次会议,共有1400多名全国人大代表和3个代表团提交48件议案,建议尽快制定旅游法。但是,由于我国旅游业刚刚发展起来,各个方面对旅游立法涉及的一些重要问题认识不尽一致,旅游立法一直没有提上正式议程。这部法律的起草小组副组长、全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿形容旅游法的出台是“起了个大早,赶了个晚集”、“三十年磨一剑”。

    尹中卿介绍,旅游法此刻出台,可以说是应运而生,恰逢其时。首先是我国旅游业的发展为旅游立法奠定了现实基础。改革开放以来,老百姓逐渐富裕起来,旅游意愿和能力明显增强,出游人数越来越多。我国旅游业从小到大,由弱变强,国内旅游市场规模已经居全球第一位,接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位,旅游外汇收入居全球第四位,实现了历史性跨越发展。同时,旅游法制建设为旅游立法提供了法制基础。近年来,国务院先后制定了旅行社条例、导游人员管理条例、中国公民出国旅游管理办法等3个行政法规,有关部门制定了30多件行政规章,全国31个省(区、市)也制定了旅游条例或旅游管理条例。这些都为旅游法的出台奠定了非常好的基础。

    党的十八大报告提出,完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。其中,拓展人民有序参与立法途径第一次出现在党的代表大会报告中。这些年,全国人大及其常委会采取有效形式保障人民通过多种方式参与立法工作,坚持开门立法、民主立法,一部部法律的出台过程都是充分体现人民意志,发扬社会主义民主的过程。而旅游法这部历时近三十年出台的法律,从初始就体现着全国人大常委会开门立法的立法理念。

    十一届全国人大财政经济委员会组成后,就制定旅游法多次听取国务院有关部门和地方的意见和建议。同时,开展了大量的调研工作。2009年12月,全国人大财经委牵头组织国家发改委、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组。在之后的两年时间里,起草组先后举行5次全体会议,分别到十几个省(区、市)和有关国家开展调研考察,召开了数十次座谈会、研讨会和论证会,深入研究国内外旅游业发展和旅游立法的情况和经验,先后形成了三个阶段性草案文本和数十个修改稿,并多次征求有关部门和省(区、市)的意见。2012年8月27日,旅游法草案在十一届全国人大常委会第二十八次会议上被提请初次审议,并在中国人大网上全文公布征求社会公众意见。在旅游法草案三次审议中,全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会又分别进行了调研,并举行了多场座谈会,听取各方意见。就在旅游法出台前夕,十二届全国人大常委会第二次会议分组审议草案时,仍有100多人发言,许多意见也都被及时地反映到草案之中。

    曾经参加过相关立法座谈会的国务院发展研究中心研究员刘锋在接受《法制日报》记者采访时说,立法机关开门立法的态度鲜明,大家所提建议和意见没有设定任何范围。参加座谈会的有法律专家,有行业代表,有研究旅游业的学者,座谈会的人员构成非常丰富,现场讨论热烈民主,这样非常有利于这部法“接地气”,有利于旅游业健康持续发展。

    北京第二外国语学院教授韩玉灵从1990年就开始研究旅游立法。她在接受《法制日报》记者采访时难以掩饰对这部法律的喜爱之情,而且对开门立法的感受很深刻。

    “旅游法这部法律从立法之初就以一种非常民主的方式让大众参与其中。因为这部法对老百姓来说与自己切身利益密切相关,大家的确也很关注。我作为一名多年研究旅游立法的法律人,非常高兴自己能够参与到法律的制定过程中,亲身感受民主的力量。”韩玉灵说。

    韩玉灵多次参加全国人大常委会法工委组织的座谈会。她说,从一审草案的98条到表决稿的112条,变化的不仅仅是条文的数量,更重要的是体现了立法者倾听民众意见,积极采纳合理建议。她给记者举了几个例子。最初草案对于景区承载量的规定很笼统,仅仅要求景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施,不利于实践中操作。比如,在去年的华山事件中,许多游客大老远地来到华山脚下,却望山兴叹。没有几个游客心甘情愿地被分流。

    韩玉灵和多位与会者提出景区应该制定流量控制方案,最好是能采取门票预约的方式,让大家提前知道流量,免得到旅游目的地才被通知。这一意见以及旅游的定义、旅游合同等意见,都被立法机关采纳了。

    “我记得,一审草案出台后有的媒体采访我,我说总体来说很高兴,但是觉得不解渴。而这次出台的旅游法有非常大的变化,已经尽最大可能协调了多方利益。我觉得这就是立法民主的生动体现。”韩玉灵说。(记者 席锋宇)