编者按 在最初提出保障房管理办法的时候，广州市住房保障办住房管理处处长何剑虹没有想到，这部本意是为保障房小区建立安全、和谐环境的规章，会因为“随地吐痰要扣分”等条款引发巨大争议，几乎夭折。这一度让她和同事感到委屈，但也促使大家反思：政府部门该如何让自身决策和纷繁民意形成无缝对接？
“后来我们就启动了风险评估程序，不仅开展了实地调查、入户访问，还专门请了第三方机构参与评估，最终社会稳定风险评估（简称稳评）让这个管理办法真正深入了群众，民意和决策之间的通道‘打通’了。”何剑虹说。
记者日前在广东、江苏、贵州、黑龙江、浙江、上海、福建等地采访调研了解到，作为新生事物，稳评正在各地“百花齐放”的实践与探索中初成体系、初显成效。 （2013年第8期）
事后灭火不如事前评估
——风险评估打通民意与决策通道
有关干部群众和专家认为，当前，社会利益格局调整加快，经济社会生活多样化趋势明显，各种社会矛盾和利益冲突比较突出。加强稳评建设，有利于促进各级政府将民意作为决策的前置程序和基础，对于预先化解矛盾、降低决策风险，进而形成发展合力，具有重要现实意义。
违背民意寸步难行
不论是“民意大于天”，还是“老百姓心中有杆秤”，都说明一个道理：民心民意，应当成为政府决策不可或缺的要素。而在过去很长一段时间内，一些地方确实存在忽视乃至无视民意的情况，由此引发了诸多矛盾甚至是冲突。
四川什邡、江苏启东、浙江宁波等地都曾发生过由重大项目建设引发的大规模群体性事件，症结就在于这些项目缺乏民意基础。去年下半年以来，河南部分地区大规模平坟、新交通法规“黄灯禁行”等一些地方和中央部门的重要决策、重大政策，在实行过程中也引发不少争议。
“开展和推进稳评，就是要从事后灭火变成事前评估，让政府决策和社会多元民意表达之间建立畅通、有效的互动渠道。这既有利于强化科学决策和民主决策，也有利于实现社会矛盾的源头治理。”长期跟踪研究我国社会风险评估问题的同济大学经济与管理学院教授朱德米说。
社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目，与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项，在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学地预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保重大事项科学实施。
“在我看来，稳评就是新形势下的群众路线，就是要让重大项目、重大事项在决策之前先听民意、再做决策成为常态。”广州市维稳办主任丁志强说，听取民意、尊重民意，才能获得群众支持，才能让重大决策顺利开展。
“吃过了苦头、尝到了甜头、看到了盼头”，南京市公安局副局长、市维稳办主任黄亚玲这样形容当前南京市的稳评发展态势。她说，从2010年试行到现在，以机构明确、机制明确、责任明确为特征的稳评体系已经在南京站稳了脚跟，“现在稳评排队成了普遍现象，各部门参与的积极性很高”。
南京不是孤立的个案。中央维稳办主任、公安部常务副部长杨焕宁介绍说，截至2012年下半年，全国所有省区市和地市州盟以及98.5%的县市区旗都建立了风险评估机制。此外，国务院国资委、国家发改委、国家安监总局等部委也先后出台了本系统的稳评指导意见或实施办法。
探索向程序化迈进
记者调查发现，由于发展阶段不一、建设和维稳需求不一，各地稳评模式各具特色、各有创新，呈现出百花齐放的态势。
江苏省着重加强稳评力量建设，4个地级市率先成立了专门的稳评工作处，其中无锡市更是率先将风险评估嵌入各级政府职能部门的决策程序和审批体系，对重大政策、重大事项、重大项目做到了应评尽评；上海市坚持制度引领，形成了以一个试行意见、两个试行办法为主体的制度框架，并积极推动风险评估的社会化、市场化和专门化……
各地通过广泛运用论证、听证和公示等公众参与程序，正在使决策程序系统运行更加科学有效。
随着经济社会快速发展，南京市城市生活垃圾产生量逐年增加，日均已经超过5000吨，原有的3个垃圾填埋场均已接近饱和，为此，南京市委、市政府决定建设江北、江南两个生活垃圾焚烧发电厂。
“现在公众的环保意识很强，项目选址之初就受到市民的高度关注。”黄亚玲说，为了让群众充分了解项目，项目启动前，市维稳办组织市城管局、浦口区、星甸街道联合开展稳评，充分征求民意，并组织项目周边群众代表480多人，到常州、镇江、成都实地参观已建成的生活垃圾焚烧发电厂，现场解答群众的疑问。“民意评估”让百姓真正信服，环评听证会上19名拒绝签字的村民代表最终表示支持。
各地正探索建立“多元化、多向性、多维度、常态化”的民意表达机制。
2009年元宵节，因相关部门违背民意贸然改变群众舞龙线路，贵州省铜仁市德江县发生了聚集冲击县政府乃至打砸抢的恶性群体事件。事件发生后，铜仁市痛定思痛，取消了错误决策，并开始建设社会稳定风险评估机制，民情快车系统也就在此时建立起来。
民情快车是一个集手机短信、专用电话、专门网站于一体的民意平台，群众“不出门、不见面、不上访、不花钱”便可快捷、无障碍地向市委、市政府反映问题和表达诉求。
2012年，铜仁市政府计划建设一个新的大型客运车站，但选址何处才能让更多群众获得方便、更多群众比较满意？市委书记刘奇凡说，必须通过民情快车问计于民。在研究拿出三种方案后，通过网站、短信、电话三种方式广泛征集意见，共有6万多人参与投票，最终选择了票数较为集中的方案，并将结果公示。目前，民情快车系统已经成为铜仁市党委、政府评估民意的重要工具和手段，也成为政府决策的好帮手。
据了解，2011年以来，全国共评估直接关系人民群众切身利益的重大决策事项51000余件，其中经评估后顺利实施的决策事项47000多件，占92.2%；发现问题予以解决后实施的3000多件；经评估发现存在重大不稳定隐患，做出不准实施决定的900多件。
从单向听取民意到系统制度建设
从吃尽苦头到尝到甜头，接受记者采访的基层干部认为，当前，我国改革已经进入深水区，进一步完善和健全社会稳定风险评估机制，推动稳评从单向听取民意到系统制度建设，对于寻求全社会的“最大公约数”、形成发展合力具有积极意义。
贵州省委常委、政法委书记崔亚东认为，当前“群众反映了问题，但照样强行决策”的情况不少，因此畅通民意渠道不能只是单向听取意见的过程，社会稳定风险评估机制中必须包括民意收集、研判、采纳、反馈等一整套制度。
深圳市规划和国土资源委员会信访办主任宋岳表示，稳评并不是简单的事前公示，而是一个“提示风险、分解工作、形成合力”的“三步走”过程。他说，稳评不仅能提示风险，也能让各个部门更加明确职责所在，最终实现政府职能的根本转变。
专家表示，风险评估正在倒逼一些领导干部变排斥民意为正视民意，变被动接受民意为主动收集民意，从控制、封堵民意向虚心吸纳、正面疏导民意转变。这些都为下一步的改革发展奠定了良好的基础。
中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧认为，稳评是促进社会实现公平公正、提升群众满意度的重要保障。从长远看，稳评也是创新社会管理和建设服务型政府的题中应有之义。
不愿评、不会评、评而不用
——“安全阀”失灵背后的多重困局
近年来，经过多方探索，稳评正逐步成为民意进入重大决策的一个制度通道，在防范和化解社会矛盾方面起到了重要作用。但记者调查发现，这个“安全阀”也不时会失灵，不愿评、不会评、评而不用等现象，折射出稳评工作在一些地方遭遇的尴尬困境。
不愿评的心态
“一些基层干部还是片面追求经济增长的速度，忽视社会的全面发展进步。”黑龙江省政法委秘书长、维稳办副主任李力说，有的干部认为搞稳评太麻烦，又要调查研究、充分论证，还要形成报告、申报审批。他们认为商机转瞬即逝，稳评会耽误事。
浙江省政法委维稳处处长朱传日也表示，一些基层干部甚至认为稳评与“绿色通道”“项目突破”等行政理念相悖，影响党委政府的决策效率，会阻碍重大项目的立项、上马，会妨碍政策措施的“及时”出台，最终会影响经济社会发展。
这种不愿评、不敢评的心态造成一些项目和决策在毫无民意基础的情况下强行上马和出台，有的造成了极大的负面影响。2011年5月，黑龙江省伊春市西步行街地下人防工程开始施工，附近商业步行街随即被封闭，这引起200多商户、住户的集体上访。伊春市人防办副主任许冰回忆说，当时群众意见很大，有要割腕的，有躺在施工车底下的，最后这个工程被迫停工。
项目停工后，相关部门开始实施稳评程序，经过了问卷调查、开座谈会、工作组现场蹲点解决问题等程序，最终人防工程项目得以顺利推进。商户王伟对记者说：“如果不是图省事、怕面对矛盾，不是一开始就把推土机开进来，而是先把稳评搞起来，把相关问题解决好，肯定不会出现这样的情况。”
一些干部消极抵触的心态也催生了许多怪现状。记者采访中获悉，今年国家发改委要求重大项目审批必须提供稳评报告，一些地区对此并不重视，但又迫于程序要求，于是出现了项目报批之前突击评估、“一夜评估”的现象。
不愿评的心态在很大程度上是政绩冲动的产物。黑龙江省某市政法委书记说，政绩冲动是社会稳定的魔鬼，稳评能用民意把魔鬼关进笼子里，从源头上化解矛盾。但是，如果一些地方“唯GDP论英雄”的片面政绩观不打破，地方干部还是会“谈稳定一句话、谈发展一本书”。
“真正重视稳评，难道必须经历切肤之痛？”一位基层干部感叹。
不会评的尴尬
记者在黑龙江省某地级市调研时，正巧遇上全市近30名政法委书记进行稳评培训，1小时授课的内容主要是当地稳评的实施办法。当被问起讲课内容的来源，主讲人、市政法委调研科曹科长颇感无奈：“这是我们憋了一个礼拜才从网上刨出来的，结合了一点本地情况。”
作为市政法委直接负责落实稳评的干部，33岁的曹科长很重视此次培训，但也颇感力不从心。她说，即使经过了省里培训，但有些问题自己还是有点懵。她也想出去学习外地的先进经验，但在没有经费支持的情况下，也只能靠“内部打听”。
“既没人力、又没智力”，这是该市稳评工作的真实写照。曹科长的科室没有专门的科员，所以21个县市区都得与她直接对接。她承担的任务包括收集各级文件材料，制定全市评估方案、细则、考评办法，绘制简单易懂的流程图，还有不断的总结、汇报、组织培训、跟踪调研等繁琐工作，忙得团团转，采访时，记者无法跟她连续聊上半个小时。
专家表示，不会评的关键在于地方党委和政府的重视程度不够，投入的人力物力不足。稳评本身就是一个新生事物，没有特别成熟的经验和模式可以直接借鉴和套用，在掌握原则的基础上，必须发挥各地的主观能动性，结合各地和各个项目、决策的实际情况来推进展开。
一些一线稳评干部表示，无论方式手段如何变化，稳评无非就是合法性、合理性、可行性和可控性评估。对严重损害群众利益、稳定风险很大的拟决策事项，要及时终止；对符合群众长远利益但超出群众现实承受能力，导致多数群众不赞成、稳定风险较大的拟决策事项，暂缓出台；对经过评估，拟决策事项虽然正确，但多数群众不理解、不支持的，做好解释工作，取得群众拥护和支持后，再进入决策程序；对群众支持率高、风险较小的拟决策事项，批准实施。稳评的关键是执行和落实。
评而不用的形式主义
2012年7月28日，由于担心日本王子纸业集团拟在江苏南通启东市修建的排污设施造成污染，众多市民集结示威并冲进市政府大楼。同年10月22日，浙江宁波市镇海区湾塘等村数百名村民，以中石化镇海炼化扩建项目距离村庄太近为由，到区政府集体上访，并围堵了城区多处交通路口。
记者了解到，这两个项目之前都进行了稳评，但结论均没有引起有关决策者的重视而被束之高阁，项目在强行推进过程中导致矛盾集中爆发，引发了民众的强烈反对，最终项目被终止。
“一些地方的稳评报告出来，对决策有利的，领导就用；对决策不利的，用不用就很难说。”南京市维稳办副主任刘绍南说，“2012年发生涉环保群体性事件的一些地方，项目上马前也做了稳评，得到的结论并不乐观，但到了地方党委常委会上，这有多少作用？”
朱传日认为，有的地方和部门认为作决策、上项目取决于领导，最终还是“一把手说了算”，稳评可有可无，从而在评估中走过场、搞形式主义，甚至弄虚作假。还有一些项目，是由下级政府部门来评估上级政府部门确定的项目，“儿子评老子”，其结果也就可想而知了。
如何让稳评结论发挥效力、使民意真正进入决策？广东省政法委维稳办副主任张庆宏等建议，要让稳评成为一道“刚性门槛”。为此就必须改变公共决策过程，只有当稳评成为一个必备程序，才可以强化科学决策和民主决策。
稳评持续推进的“发动机”
当前稳评工作总体处于起步阶段，面对出现的种种问题，如何持续推进其科学开展，一些地区正积极尝试建立风险管理体系、引入第三方评估和进一步落实问责制等。
建立风险管理体系
“评估报告绝不是评估工作的最后一步。”不少参与过稳评的基层干部和专家学者这样说。地方各级政府逐渐意识到要使评估作用最大化，还需从源头评估走向全程评估，从静态评估走向动态评估，从风险评估走向风险管理。
上海市静安区在该区67号街坊旧改项目中尝试实行了风险管理。“项目启动前，我们发放了2600多份征询意见书，充分发挥了风险识别作用。”静安区旧城改造办副主任洪海明告诉记者。
在风险识别后，旧改部门开始逐一进行风险沟通。洪海明介绍说，在补偿方案公示期内，旧改办共召开座谈会69场，发出征询意见表2573份，基本实现意见征询全覆盖。
旧改启动后，风险评估工作也并未结束，后续的风险跟踪仍在继续。比如，为了尽可能化解旧改过程中的家庭内部纠纷，67号街坊成立了改建工作人民调解组，把排查、调解、处理有机地结合起来。
贯穿项目全流程的风险管理明显加快了相关工作进度。不少基层干部认为，风险评估只有处理好风险识别、风险沟通、风险跟踪的每一个环节，才能让稳评的作用落到实处。
一些研究风险评估的专家认为，静态的风险评估已经难以满足当前地方政府工作的需要，有必要向风险管理的方向拓展。中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧等专家认为，引入风险管理既符合国际经验，也顺应了转型期我国加强和创新社会管理的内在需求。
引入第三方评估
稳评如何避开自己评自己的怪圈？记者在采访中发现，多地正通过有序引入社会中介机构参与评估来解决这一问题，以推动稳评更趋客观、公正、专业、权威。
在上海、广州、深圳、厦门、南京等地，引入第三方开展稳评有不少成功实践。以上海为例，目前上海有资质参与稳评的中介机构已达31家。在全国咨询业首个设立社会风险评价部的上海投资咨询公司，已经承担稳评项目140多项。同时上海的稳评机构还积极建立专家库，发挥“外脑”作用。
在多地积极引入第三方参与稳评的同时，如何确保第三方机构的公信力、权威性、独立性显得尤为迫切。相关专家表示，首先要建章立制，明确评估必须由有合法资质、无直接利益的第三方来做。例如，2011年，上海市出台政策明确规定，“项目单位应委托有资质的中介机构开展评估篇章（报告）的编制工作”。
其次，细化操作规范，减少自由裁量权，压缩受干扰空间。上海市维稳办协调督办处处长林子岳举例说，上海对于风险评估报告可能出现的偏差，专门设置校正程序，由另一家中介组织对报告进行再评估。同时上海市出台编制报告的格式文本指南，明确各项风险因素评估的数学模型和量化指标。
第三，创造条件促进第三方市场充分发育，让优秀机构脱颖而出。深圳市维稳办副主任江小礼说，只要坚持不牟取暴利、涵盖不同行业、具备专业背景这三个准入标准，众多的社会科学研究机构、高等院校、律师事务所等都可以成为第三方评估机构的候选对象。
虽然第三方评估还处于起步期，但由于具有“党委政府有需求，中介机构有动力，广大群众能认可”的特性，第三方评估在不少地方已经成为科学稳评不可或缺的因素。
完善责任倒查机制
“稳评要落到实处，必须落实问责制度。没有追责，这项工作就很难正常开展下去。”广州市维稳办主任丁志强说。记者在采访中发现，面对稳评难问责的困境，不少地区也进行了积极探索，最突出的是建立责任倒查机制。南京市2011年出台《关于健全社会稳定风险评估和决策失误责任追究机制的实施意见》，在国内率先建立倒查机制。
南京市公安局副局长、市维稳办主任黄亚玲表示，有些基层部门负责人说，政策是上面定的，我们没责任。我说，你执行之前有没有充分评估本级的问题？没有就要追究责任。
从各地倒查结果看，稳评责任主要涵盖三个层次：一是应评未评或稳评程序不规范，重要参考数据作假引发不稳定状况；二是稳评结论性意见不被采纳和应用；三是执行中不依照决策办事，产生不稳定社会效果。
广州市萝岗区是在国家级经济开发区基础上整合周边农村地区设立的，近两年风险评估的重点是征地拆迁、查控违建。该区过去两年共排查和评估了66宗事项，并按照“一案一册”的方式建立台账，目的就是为了便于责任倒查。
业内人士指出，排查问题和厘清责任主体是稳评问责的前置条件，同时如果能将稳评纳入地方人大工作范畴，更好地发挥人大监督的效力，必将有助于稳评发挥更大的作用。
应大力推进稳评法制化
稳评正在各地生根发芽。要让这一新生事物健康成长，关键是要将其纳入法制化轨道。
2012年，中办和国办印发了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，为建立完善稳评机制提供了权威性的指导意见，但一些基层干部认为，其性质仍是工作指导类的规章，不具有强制力和法规效力。推进稳评还需要从顶层立法的角度加以推进，保障稳评实施的效果。
稳评纳入法制化轨道，明确其作为法律法规的权威性和强制力，基层稳评才更有动力，追责才更有底气。可以先允许有条件的地区根据实际情况，逐步将实施办法上升为地方条例，保证稳评成为依法行政、依法决策的必要环节。稳评法制化也倒逼基层政府进一步提升依法行政的能力，让真正依法行政者更加硬气。
稳评法制化会进一步推动决策的民主化和公开化。决策科学不科学，能不能赢得民意，最重要的前提是决策民主不民主。稳评法制化使各级党委政府在实施涉及群众切身利益的重大项目和决策时，必须走民主化公开化道路，切实提高施政的透明度和群众参与度，防范执政风险，筑牢执政之基。
稳评法制化的最终目的是为了提升民意在决策中的地位，让民意引导官意。各级干部在思考如何更好地为人民服务的时候，可以先问问老百姓需要什么样的服务，问问这样的服务老百姓满不满意、买不买账。
稳评制度的成熟和完善只是我国民意表达机制更加成熟和完善的表现之一，我国的人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度和稳评制度等一系列制度，在完善民意表达上发挥了重要作用，实现了与群众多渠道、多层次的沟通和交流，引导了公民理性表达。
当前在继承、完善原有民意表达渠道的同时，要注重创新民意表达形式，进一步拓宽民意表达渠道，减少中间环节，缩短民意信息的传输距离。一些新型的民意表达形式也需要进一步纳入法制化轨道加以促进和规范。民意是一把尺子，只有善听才能善治；民意是一种导向，只有善引才能善导。（记者 王丽 王攀 李慧颖 张展鹏 方列 刘景洋）
·广东出台办法规范风险评估预警
·2013年起辽宁省将全面推进社会稳定风险评估
·2013年起辽宁省将全面推进社会稳定风险评估
·北京市召开重大决策社会稳定风险评估工作会议
·张坚：安徽法院将加强案件审理的风险评估
·运用风险管理理论完善风险评估程序