发挥破产制度功能 完善企业市场退出机制
——浙江省宁波市中级人民法院关于企业破产案件审理的调研报告
表一：近四年宁波两级法院受理的企业破产案件数量 表二：2009-2012年宁波地区吊销未注销企业与破产案件受理数量对比图 近年来，受国内外各方面不利因素的影响，生产经营陷入困境的企业逐渐增多，各地法院受理的企业破产案件也呈现出逐年增多的趋势。从健全市场退出机制、完善市场经济制度的角度来看，企业破产案件逐渐增加是必然趋势。但当前我国破产制度尚不完善，加之各方在企业破产处置方面经验不足、协作不畅，致使法院在办理企业破产案件中面临着诸多困难，直接影响到破产审判的效率和当事人权益的保护。为充分发挥企业破产的制度价值、规范企业市场退出程序，浙江省宁波市中级人民法院对企业破产案件的审理情况展开专项调研。
一、破产案件审理中存在的主要问题
自《中华人民共和国企业破产法》（以下简称破产法）颁布实施以来，宁波两级法院陆续审理了一批企业破产案件，通过对这些案件的归纳和分析，不得不承认当前我国破产制度在推进中尚存在诸多的现实问题和阻力，规范、高效、完善的破产制度尚未完全建立。我们必须正视问题，找出原因，采取对策，循序渐进地完善破产制度功能，规范企业市场退出机制。
（一）破产启动率偏低
企业破产本应是市场经济优胜劣汰作用下极为正常的现象，但在司法实践中并不多见。以宁波地区为例，2008年至2012年，宁波两级法院共受理破产案件58件（详见表一），在商事案件总量中所占的比例极小。而事实上符合破产条件的企业数量非常多，民商事执行案件中大部分无偿债能力的债务人企业往往都符合破产条件，工商部门每年吊销的大量未办理年检手续的企业相当一部分也符合破产条件，但实践中因此进入破产程序的企业寥寥无几（详见表二）。
（二）法院“分外”职责过重
依据破产法的制度设计，法院在企业破产中的主要作用是程序引导和重要决定的批准，而大量事务性工作应由管理人承担。但该制度设计并未在实践中得到充分贯彻，一方面，管理人自身能力欠缺，在债权审核、重整方案确定、清偿方案制订等方面经常过度依赖法院，法院事实上仍然从事着大量日常事务性工作；另一方面，管理人的地位尚未得到普遍认可，法院往往还需协调管理人与各行政机关、社会机构的关系，额外的工作负担较重。
（三）破产程序的司法属性不强
企业所在地政府多数都参与当地企业的破产处置工作，对企业是否重整、重整能否成功以及最终清偿率的确定发挥着重要的影响，甚至起着决定性的作用。如奉化市人民法院受理的宁波市唐鹰服饰有限公司破产案最终重整成功得益于政府对企业厂房土地性质变更所作的承诺以及其他协调工作。行政权对企业破产的介入一定程度上已经使破产程序成为地方政府维护经济社会稳定的一项重要手段，严格而言不符合市场经济规律，一定程度上弱化了破产程序的司法属性。
（四）破产推进阻力大
推进破产程序的阻力主要来自两方面：一是企业自身经营不规范，如企业经营中存在的财务作假行为导致财务账册不清，企业法人人格不独立导致资产状况难以查清等，而股东和管理层往往不配合管理人工作。二是长期积累的社会管理不到位问题在企业破产时集中体现，增加司法处置的难度。如大量存在的非法用地、偷税漏税、关联企业非法利益输送、“阴阳”账册、员工工资和保险的拖欠等问题，都对企业重整和资产变现带来巨大的阻力。
（五）法律适用存在争议
破产法的制度设计原则性较强，在部分具体问题的处理上存在争议。如实践中重整程序的启动较为随意，当事人只需证明破产企业具有重整原因即可，给债务人借重整程序恶意转移财产提供可乘之机。再如破产法第三十二条关于偏颇清偿撤销权的规定，其初衷是为避免个别不公平清偿，但一些正常的债务清偿因此无法安全进行，严重影响人们对经济活动预期和交易安全。此外，实践中关联企业大量存在，但立法上对关联企业能否合并破产没有明确规定，给司法实践带来了混乱。
二、破产案件司法处置难的主要原因
（一）破产制度推进的制约因素较多
我国现行的破产制度确立时间较短，各方对企业破产司法处置的性质和作用尚缺乏全面的认识。首先，当事人对破产存在排斥心理，部分不当利益获得者为掩盖其违法行为，阻挠企业进入破产程序。其次，破产审判司法资源配备不足。审理破产案件通常耗时耗力，较普通案件而言，审理难度要大得多，在目前法院案多人少、矛盾突出的大环境下以及以办案数量为基础的考核机制下，法院、法官审理破产案件的积极性自然不高。最后，政府对企业破产的接受率低。政府通常会优先考虑成立工作组对危困企业进行帮扶和处置，部分破产案件中之所以指定了由政府机关人员参与的工作组担任管理人，正是因为政府先期介入企业危机的处置。
（二）破产管理人的作用尚未充分发挥
一是管理人实际经验少。目前在管理人名册中的机构和个人多数都从未担任过破产管理人，对如何履行管理人的职责缺乏经验。二是管理人能力不全面。不论是会计师事务所还是律师事务所担任管理人，都有专业能力不全面的问题。三是普遍采用的随机选任方式不科学，随意选任的管理人在部分专业性较强的案件中难以发挥应有作用。四是社会公众对管理人的认识不到位，包括政府部门在内的社会各界对管理人履职的配合、协作不够，阻碍了管理人履职。此外，一些案件中管理人报酬无法得到保障也是导致管理人参与破产工作积极性不高的一个重要原因。
（三）行政权的介入有现实需求
政府的经济、社会职能决定了其主动介入企业破产的积极性。在“稳定压倒一切”的大背景下，各地政府为避免企业破产可能引发的群体性事件和引发更大范围的危机，都有参与企业破产处置的动力。而且，法院在很多方面的“有心无力”也决定了政府参与的必要性。企业破产涉及到资产的变现、战略投资人的引入、职工安置、税收等多方面的问题，以法院现有的力量尚不足以解决所有问题，政府利用其强大的协调能力和资源配置能力参与企业破产程序，可以大大提高法院处理破产案件的能力。
（四）社会综合管理不到位
一方面，行政监管力度不足，监管部门力量有限，且对企业经营的监管涉及众多部门，可能出现事实上的权责不明和监管真空，导致企业经营不规范的情况普遍存在，给企业破产造成了较大阻力。另一方面，行政不当干预个别存在，如政府基于政绩的考虑，对于企业设立行为监管不足，部分企业在登记设立环节就存在先天“缺陷”，这些“缺陷”会伴随企业的一生并在企业破产环节集中展现。此外，我国目前对企业失信行为的惩戒机制尚不健全，已经建立的制度还没有充分发挥作用，企业实际控制人阻挠破产程序，不配合管理人和法院工作的情况比较普遍。
（五）相关制度规定不完善
个别制度在设计上有不尽合理之处，导致当事人存在滥用权力的可能。如启动破产重整的标准不明确，实践中申请人通过恶意申请重整，损害债权人利益的行为并不鲜见。再如破产法第三十二条规定的偏颇清偿的撤销权制度，虽然该制度具有制约恶意优先清偿行为的作用，但可能会损害善意第三人的权益，更会严重影响交易安全和经济秩序的稳定。另外，关联企业合并破产规则缺位，各法院做法的不统一损害法律的稳定性，也损害部分债权人的利益。
三、完善企业破产制度的对策思路
（一）努力化解破产制约因素
首先，逐步增强破产制度的社会接受度。加强对破产程序积极作用的宣传，通过典型案件的示范和引导作用，减少当事人以及社会各界对破产制度的抵触心理。其次，保障破产案件审理的司法力量。通过设立破产案件审判庭或者破产审判合议庭的方式实现破产审判专门化。同时要探索能够全面反映审理破产案件工作量的科学考评标准。最后，积极探索破产案件简易审，提高审判效率。对简单破产案件，可通过指定个人管理人、改进债权人会议制度和表决方式、加快审理进度等简化破产程序，减少无谓的司法资源耗费。
（二）加快培育破产管理人队伍
首先，强化破产管理人能力的培养。法院对管理人的指导要依法适度，促使管理人自主履行管理人职责。其次，探索采用竞争方式和随机方式相结合的方式选任管理人，即对于法律关系复杂，债务人财产分散的破产案件，可根据需要采用联合管理人的方式实现优势互补，并根据工作量分配报酬；对于债权债务关系简单的破产案件，可以指定个人管理人。最后，保障管理人合理的报酬。在当前管理人市场尚处于起步阶段的背景下，应从优确定管理人报酬，激发破产管理人的工作积极性，同时要探索建立破产管理人报酬基金，解决无产可破案件管理人的报酬问题。
（三）逐步增强司法主导性
在当前的社会背景下，行政权的介入在企业破产中所起的作用不可或缺，法院在破产案件审判中，应尽可能争取政府的政策支持，顺利解决战略投资者引入、资产变现、职工安置、社会稳定等问题。但从破产制度的发展趋势和破产程序的司法属性来看，应逐步明确司法权和行政权在企业破产中的界限，增强法院在企业破产中的主导作用，使企业破产制度回归司法本质。而且随着我国法律体系的完善，政府参与企业破产必将越来越规范，破产程序的司法属性必将越来越明显。
（四）全面完善社会综合管理
一方面，强化行政监管力度，规范企业合法合规经营。行政监管应着力培育稳健经营的市场主体，适当强化对企业规范经营的监管力度，减少账册不全、做假账等现象。另一方面，加快社会诚信机制建设，建立健全失信惩戒机制，使得企业相关权利人可能因失信行为付出巨大代价，引导企业配合法院和管理人进行破产重整和清算。人民法院也应充分利用司法资源，通过提供违法信息等形式，配合工商、税务、银行等相关部门健全失信惩戒机制。
（五）尽快弥补司法漏洞
一是强化对破产重整启动的司法审查，申请提出重整申请后，法院应通过听证程序对企业是否具备“再建希望”，是否有必要启动重整程序进行审查、判断，尽量避免重整程序被滥用。二是限缩偏颇清偿撤销权的行使条件，维护交易安全。撤销权的行使应当考虑利益的平衡与交易安全的保护,将可撤销行为限定在恶意所为的范围内,平衡个别债权人和一般债权人的利益。三是确定关联企业合并破产规则，保障实质公平。对符合破产条件的关联企业存在利用关联关系，损害债权人利益的情形的，在一定条件下实行合并破产，公平保障所有债权人的利益，减少破产程序的推进阻力。
（课题组成员：戴龙军 赵江涛 陈晴 王文海 郑益康）
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