人口的流动满足了改革开放和市场经济的需要,但利益的流动性使户口管人、“饭碗”管人的方法难以实现对流动人口的有效管理。从就业、住房到医疗、教育,流动人口引发的社会矛盾落脚为多方面的权益保障问题于生活层面不断显现,使流动人口成为影响社会和谐的重要因素。如何通过管理创新有效管理流动人口,已是一个待解决的极具挑战性的课题。党的十八大对流动人口管理的创新方向作出了回答。
创新坐标
党的十八大指出,“加强社会建设,必须以保障和改善民生为重点”,“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”,要求“努力办好人民满意的教育”、“推动实现更高质量的就业”、“千方百计增加居民收入”、“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“提高人民健康水平”,强调“加强和创新社会管理”需要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”,并“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。流动人口管理创新,是社会管理创新的重要内容。党的十八大对社会建设和社会管理的上述部署,可以看做是创新流动人口管理的风向标。保障和改善民生为重点的社会建设,加快形成覆盖城乡的基本公共服务体系,意味着为流动人口的权益保障和利益实现提供更加可靠的社会平台。通过为流动人口提供满意的教育,推动实现流动人口高质量的就业,增加流动人口收入,为流动人口建立更加完善的社会保障体系等办法,促进流动人口的利益实现。流动人口管理服务的完善和创新,意味着将管理与服务合二为一,为落实“寓管理于服务”的理念提供可操作性的制度安排。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道,意味着建立更有力的流动人口诉求表达、利益协调和权益保障通道。
所以,无论是“加强社会建设,必须以保障和改善民生为重点”,形成覆盖城乡的基本公共服务体系,还是基于完善和创新流动人口管理服务,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的社会管理创新,都体现了将增强流动人口权益保障、促进流动人口利益实现,作为创新流动人口管理的途径和方法的指向与思路。
党的十八大提出,要“实现国家各项工作法治化”,“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”,加强社会管理法律建设,“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在建设社会主义法治国家的大背景下,无论是实现各项工作法治化、发挥法治的社会管理作用,还是加强社会管理法律建设,形成法治保障的社会管理体制,都将社会管理定格在法治模式上。流动人口的管理必然以法治管理为最终模式。
一方面,以利益实现为导向创新流动人口管理,一方面,追求流动人口管理的法治模式。二者结合,构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式,应该是党的十八大标定的创新流动人口管理的坐标。
法理依据
利益是社会活动的出发点。社会在利益分化、冲突、协调与均衡中发展和变革。改革开放带来了利益多元格局的形成,一方面,增强了利益主体间的竞争,为经济发展注入了动力,另一方面,也不可避免地在一些领域造成利益冲突,形成社会矛盾。正是在这一过程中,法律通过对利益的控制和调整,发挥着自身不可替代的作用。
法律体现的意志背后正是利益,而利益是权利的目标和方向,是法治的逻辑起点。法律将利益要求转化为权利,并设置与之对应的义务和补救方法,通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局的方式实现对社会的控制。
流动人口由于人的流动造成了自身利益的流动,为利益向权利的转化制造了障碍,也给权利的界定和实现带来了困难,其表现是法律对流动人口利益表达的缺失,后果是法律对涉及流动人口的利益冲突的平衡不力,进而降低了流动人口接受法治管理的主动性和积极性。这是流动人口管理难的重要原因。利益实现为导向的法治管理模式,将管理建立在流动人口利益实现的基础上。它不同于仅仅依靠强制力,就管理而管理的流动人口法治管理。其构建的逻辑,是流动人口为了实现利益乐于接受,甚至是不得不接受法治管理,通过促进流动人口利益实现,增强其接受法治管理的主动性和积极性,最终化解流动人口管理难的问题。
目前,存在一些滞后的法律制度、观念、手段、方法,它们与流动人口利益流动性、利益缺失性的矛盾,使法治管理与流动人口利益实现并非完全一致。这些制度、观念、手段和方法,要么由于未表达流动人口的利益,要么由于在平衡涉及流动人口的利益冲突的过程中,作出了对流动人口不合理的利益调节,使得法治管理在某些方面不但没有促进流动人口利益的实现,甚至成了流动人口一些合理利益实现的障碍,造成了流动人口与法治管理的对立。为了改变这种状况,必须使流动人口法治管理契合流动人口的利益实现。利益实现为导向的法治管理模式,通过创新流动人口法治管理平台、方法、手段,以法治更充分地表达流动人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流动人口的利益冲突、重整社会利益格局的方式,促进流动人口法治管理与利益实现的契合。
构建路径
利益实现为导向的流动人口法治管理模式,将流动人口管理建立在“法治的方式”上,其构建路径必然遵循法治的逻辑,即以流动人口利益实现为导向,在立法、执法、司法、守法、法律监督等法治各环节进行改革与创新。
在立法环节,进行促进流动人口利益实现,寓管理于流动人口权益保障的创新立法。立法是创新流动人口法治管理平台的重要手段。我国目前还没有一部专门关于人口流动的法律,更是缺少通过促进流动人口利益实现,达到有效管理流动人口的统一立法。但近年来在一些部门和地方制定的规章条例中,已经开始出现“寓管理于服务”,将流动人口利益实现作为管理流动人口重要途径的“立法”趋向。如2009年颁布施行的《流动人口计划生育工作条例》就是典型的“寓管理于服务”的例子。2009年施行的《湖南省流动人口服务和管理规定》和2013年施行的《湖北省流动人口服务和管理条例》也是实例。这些规章条例将流动人口法治管理与促进流动人口利益实现紧密结合,寻求将管理实现于服务中。
在执法环节,采用促进流动人口利益实现的执法新方法、新手段,落实“寓管理于服务”的执法理念。执法是实施法治管理最直接的环节,在法治管理中,流动人口的利益与执法的关联性最为显白。所以,面对执法,流动人口也最为敏感。如何将执法变为服务,在服务中实现管理,让流动人口感觉不到执法的强制性,而是感受到执法对促进自身利益实现的必要性,对增强流动人口接受法治管理的主动性与积极性有重要意义。从做好执法前的执法宣传,到优化办事流程,降低流动人口接受执法、实现利益的成本,再到执法处置后,对流动人口进行后续的执法帮扶,解决实际的困难,实现预期利益,可以说,基于流动人口利益实现的执法创新,存在于执法的全过程。
在司法环节,采用寓流动人口管理于其利益实现中的司法手段和方法,搭建司法机关参与流动人口管理,发挥流动人口管理作用,促进流动人口利益实现的新平台。司法机关可以通过司法审判方式和载体的创新,更好地维护流动人口的合法权益,增强流动人口接受法治管理的信心。还可以通过延长司法机关参与流动人口管理的路径,为流动人口提供更及时的法律服务,编织更健全的促进流动人口利益实现的司法保障体系,为流动人口接受法治管理提供更加可靠的安全保障。
在守法环节,加强对流动人口的法治宣传教育,宣传法治管理与其利益实现的相关性,向流动人口展示守法的益处和违法的成本,让其认识到守法与利益实现的正面联系,违法与利益实现的负面联系。采用寓教育于利益实现的方法和手段。如通过向流动人口提供法律援助的形式进行法治宣传教育,在流动人口中进行知识竞赛和有奖问答,以正面激励的形式开展宣传教育活动。
在法律监督环节,改革和完善法律监督的体制机制,加强对阻碍流动人口合法利益实现的法治管理的监督,帮助打通影响流动人口合理利益实现的法治管理各环节。通过创新法律监督的平台、方式和手段,在流动人口管理的立法契合流动人口利益实现的基础上,最大程度使法治管理与流动人口利益实现保持一致,为以利益实现为导向的流动人口法治管理模式提供最后的安全阀。
需要指出的是,在目前的创新实践中,各地更多的是根据自身优势和特点设计流动人口管理方法和手段,注重在流动人口法治管理的一些细节上寻求创新,使得创新成果在运用的可普及性和系统性上受到很大限制。所以,在立法、执法、司法、守法、法律监督环节进行了流动人口利益实现为导向的改革创新后,需要统筹协调创新成果,完善法治各环节创新流动人口管理的相互衔接机制,使每个环节的创新能够顺利地纳入到整个法治体系之中,实现现实状况与法治管理普遍性的统合,发挥法治创新流动人口管理的整体功能和作用。法治各环节以流动人口利益实现为导向的改革与创新得以整合之际,就是利益实现为导向的流动人口法治管理模式得以建立之时。
模式价值
构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式具有重要的理论意义和现实意义。其理论意义表现在以下两个方面:
第一,它是对“寓管理于服务”的法治解释。正如前文所说,利益实现为导向的流动人口法治管理模式,将法治管理建立在流动人口利益实现的基础上,把法治管理和对流动人口的服务融于一体。它不仅仅是对如何“寓管理于服务”的回答,更是以解决流动人口管理问题为载体,对如何将“寓管理于服务”的理念落实在法治平台上的解释。
第二,它是对如何从利益视角审视和设计流动人口管理模式的回答。近年来,在流动人口管理的研究中,有学者对我国流动人口管理模式进行了归类。他们有的根据历史线索,将我国流动人口管理模式归纳为“自由宽松型”、“严格限制型”、“防范控制型”和“多元目标整合型”;有的根据政策目标的不同,将我国流动人口管理模式归纳为“防范型”、“综合型”、“福利型”;有的从地方实践层面归纳出“北京的治安管理拓展型”模式、“嘉兴的专业机构协调型”模式和“无锡的大人口机构统筹型”模式。虽然学者们各有侧重,也归纳出了与利益相关的“福利型”模式,却并没有完全从利益视角,对这些模式进行分析和解释。有的学者在以往模式的基础上,提出了类似于利益导向型模式的“公民导向服务型”模式,但它也并不是完全从利益视角设计出的流动人口管理模式。这些都不能说不是一种视角的缺失。构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式,对如何从利益视角审视和设计流动人口管理模式作出回答,将弥补这种缺失。
构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式的现实意义主要表现为以下三点:
第一,推进党的十八大所定社会建设目标的实现。利益实现为导向的流动人口法治管理模式,是以党的十八大精神为坐标的模式创新。首先,它是对建成小康社会和“加强社会建设,必须以保障和改善民生为重点”的决策的具体化。其次,它是从流动人口管理的角度对“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”的部署的落实。再次,它是从法治视角对“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”的要求的回答。最后,它也是在流动人口管理问题上,对“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的设计的实践。
第二,有效管理流动人口,实现社会科学发展。利益实现为导向的流动人口法治管理模式,使流动人口利益实现的过程同时成为对流动人口法治管理的过程。通过保障流动人口就业、住房、医疗,教育等权益,使流动人口充分感受到“权利公平、机会公平、规则公平”,促进流动人口引发的矛盾难以化解、流动人口管理难等问题的解决,实现对流动人口的有效管理,推动社会主义和谐社会建设与社会的科学发展。
第三,完善法治机构职能,建设社会主义法治国家。利益实现为导向的流动人口法治管理模式的构建,将向立法、执法、司法、守法、法律监督等法治各环节提出改革创新的要求。在基于利益实现的流动人口法治管理模式创新的同时,立法、执法、司法、法治宣传教育等机构也在不断完善自身的法治职能。法治机构职能的完善,有助于更好地发挥法治在国家各项工作中的作用,推进社会主义法治国家的建设。