内蒙古高院关于应对大规模民间借贷案件的调研报告
内蒙古自治区鄂尔多斯地区民间借贷行为参与者众多，涉及面广，连环诉讼情形日趋突出，民间借贷纠纷涉及到多个行业、多个企业、多个个体。因此，该类纠纷案件的处理，不仅事关当事人合法权益的维护和社会的稳定及发展大局，同时也给鄂尔多斯地区经济社会和谐发展和法院审判执行工作带来新的问题，新的挑战。内蒙古自治区高级人民法院民间借贷调研课题组为此进行了专题调研。
一、鄂尔多斯地区民间借贷案件的基本情况及案件特点
（一）近三年鄂尔多斯市两级法院民间借贷案件审理的基本情况
2009年，鄂尔多斯市两级法院新收一审民间借贷纠纷案件2842件，占一审民事收案总数的21.54%，涉案标的额67706.5611万元。2010年，鄂尔多斯市两级法院新收一审民间借贷纠纷案件3001件，占一审民事收案总数的21.71%，涉案标的额68417.37万元，收案数量同比增长5.59%。2011年，鄂尔多斯市两级法院新收一审民间借贷纠纷案件4590件，占一审民事收案总数的28.6%，涉案标的额150860.9135万元，收案数量同比增长52.95%。2012年截至11月20日，鄂尔多斯市两级法院新收一审民间借贷纠纷案件10256件，占一审民事收案总数的46.24%，涉案标的额496504.3212万元，收案数量同比增长近一倍。
（二）鄂尔多斯地区民间借贷案件主要特点
1.民间借贷案件主要集中在伊金霍洛旗、东胜区等经济比较发达、大型项目启动多的地区，但各旗区的民间借贷案件基本都呈快速上升趋势。2012年截至11月20日，全市共新收一审民间借贷案件10256件，其中东胜区人民法院和鄂尔多斯市中级人民法院新收一审民间借贷案件4212件，占全市的41.07%。
2.案件平均标的额较大。2009年一审民间借贷案件平均标的额约23823元，2012年1月至11月一审民间借贷案件平均标的额约601678元，与2009年相比增长近1.5倍。
3.借款人和贷款人身份复杂。在本案中的借款人同时也是另一案件的贷款人或是担保人，很多担保人不仅重复担保，而且本身又从民间融资机构借贷了大量资金，从而形成了连环借贷、连环担保、重复担保的现象。
4.债务人为同一人的案件数量增多，涉案数额动辄上亿。今年以来针对同一债务人提起诉讼的案件明显增多，且涉案数额较大，很多都在千万元以上。
5.借款人恶意躲债的案件增多，程序审理难于实体审理。案件受理后，人民法院无法送达法律文书，法院只能依法公告送达法律文书并缺席审理和判决。2011年受理的民间借贷案件中有25%至30%的被告下落不明。在所受理的借贷案件中，调解结案不足40%，未能调解处理的案件当事人为了拖延诉讼规避执行，均选择上诉。
6.公安部门以涉嫌非法吸收公众存款立案后，法院移送的案件数量明显增加。近两年来公安部门加大了对于非法吸收公众存款的打击力度，一些案件已经在法院立案审理的，因借款人涉嫌刑事犯罪，案件被移送的数量明显增多。
二、民间借贷案件在司法实践中存在的问题
（一）虚假民间借贷案件可能因此增多
在以离婚一方当事人、下落不明的自然人、企业主逃匿或者资不抵债的企业、其他组织为被告的民间借贷案件中，涉嫌虚假诉讼的可能性增大。由于双方当事人恶意串通或者被告下落不明，要查明案件真实性存在一定困难。
（二）隐性高利贷现象增多
对于借款利息，出借人为规避法律，通过借款时直接从本金扣除利息、在本金上加息增加借款金额、约定高额违约金等方式进行实质上的高利借贷。不仅扰乱金融秩序，影响经济安全，也给社会秩序带来严重冲击。但是从证据上看，借款手续齐全、形式规范，法院较难查出是高利贷借款，无法对其进行有力的查处和打击。
（三）民间借贷与非法吸收公众存款行为相交织
许多民间借贷实际上构成非法吸收公众存款犯罪。最近两年鄂尔多斯市出现几宗非法吸收公众存款罪的大案，都是由民间借贷引发的。
（四）民间借贷案件增多，审执难度加大，影响司法质量和效率
一是公告送达情形增多，审限延长。由于债务人逃匿或下落不明，相当一部分民间借贷案件只能公告送达，案件的审理和执行期限被延长。2011年1至9月，市中院所受理民间借贷案件需公告送达的保持在30%至40%左右。二是缺席判决增多，案件调解率降低。由于债务人下落不明，法院无法组织有效的调解，调解率下降。三是执行难度加大。涉关停、倒闭的案件，企业的房地产基本已被银行抵押，可供民间借贷债权人分配的财产所剩无几，执行到位率极低，易形成涉诉信访。
（五）民间借贷案件多发、频发，会进一步影响经济社会发展
一是集中性诉讼影响了企业的生存和发展。自2010年开始，因国家政策调整，部分企业因经营问题资金暂时困难不能如期归还某笔借款，有的借款人考虑到风险即起诉该公司并向法院申请财产保全，其他债权人获悉后，唯恐自己权利得不到保障也纷纷提起诉讼，申请保全。集中性诉讼、恐慌性保全引起连锁反应，给相关企业造成毁灭性打击，不利于经济的良性发展。二是企业停产倒闭、企业主逃匿可能引发群体性事件。由于企业无法及时归还借款，部分企业停产倒闭、企业主逃匿，职工和其他债权人有可能哄抢企业财产，或到所在地政府要求解决工资、处理纠纷等，情绪激动的可能会伤害到企业主家人，这些都会给正常的工作和生活秩序带来严重影响。
三、鄂尔多斯市中院民间借贷案件司法应对措施
（一）加强对民间借贷案件的组织领导
根据鄂尔多斯市两级法院民间借贷纠纷案件增速较快的情况，为进一步规范全市两级法院处置民间借贷纠纷案件及非法集资等犯罪案件，鄂尔多斯市中院及时成立了以党组书记、院长张民任组长，其他院领导为副组长，部分庭长为成员的民间借贷纠纷案件处理工作领导小组，负责全市两级法院民间借贷纠纷案件处置工作的统一指挥、协调和指导工作。民间借贷纠纷案件处理工作领导小组成立以来召开多次会议研究处置民间借贷纠纷案件的审理、执行情况，并研究出台了民间借贷纠纷案件的应对措施。
（二）服从市委对民间借贷问题的统一领导
民间借贷纠纷案件的处置坚持以公安为主导，法院充分发挥职能作用的原则。市委根据本地区民间借贷问题的实际情况，提出民间借贷纠纷案件处置要与维护社会稳定统筹考虑、统筹安排。对于一些涉及众多出借人、涉嫌非法集资、可能引发群体性事件的案件由公安机关集中处置。为此，鄂尔多斯中院要求辖区内各个法院要在立案、审理、执行阶段与政府职能部门沟通、协调，要慎重立案，审慎审案，稳妥执案，要做到有所为，有所不为，既兼顾社会稳定大局，又能维护普通民众的合法权益。
（三）完善审判机制，出台八项应对措施
1.将案件审理权下放。为有效缓解市中院办案压力，解决案多人少矛盾，也为了便于当事人诉讼，将标的额在200万以上500万元以下的民间借贷案件指令基层人民法院审理。
2.将诉讼保全提供担保的条件适当放宽。根据当前原告提供担保存在一定困难的实际情况，法院在核实情况后，可适当放宽对保全申请人提供担保的条件要求。
3.放宽诉讼费的缓、减、免条件。由于原告的债权不能及时实现，造成经济困难，所以在法律、制度允许的范围内，根据当事人申请，尽可能为其缓、减、免诉讼费。
4.从严掌握利息的计算。根据当事人双方的约定和法律规定，对利率、利息的计算从严掌握，在不超出银行同期同类贷款利率4倍的范围内，要掌握“就低不就高”的原则。
5.判决主文确定的债务履行期限可酌情延长或分期给付。给付期限可打破传统的“于本判决生效之日起十日内付清”的一贯做法，可根据被告的具体情况适当放宽履行期限。
6.对借贷合同的效力认定从宽掌握，根据实际情况，从严掌握无效的条件，不轻易认定合同无效。
7.在案件审理过程中，努力做到既要打击债权人的暴力讨债行为，更要打击债务人恶意隐匿、转移、变卖财产的避债行为。
8.正确处理民刑交叉以及“先刑后民”问题。在立案、审判、执行阶段发现当事人或被执行人已经被公安机关立案侦查的，审慎处理，避免机械执法。加强与公安机关就法院生效裁判文书的执行问题的交流，做到既打击刑事犯罪，同时也有效保护当事人的合法权益。
（四）积极开展民间借贷案件的调研工作
内蒙古高院主持的《民间借贷案件的司法应对及法律完善》中标了2012年最高人民法院司法调研重大课题，鄂尔多斯中院作为内蒙古高院调研课题组的重要成员，积极开展调研工作。
1.统计数据，为调研工作提供第一手材料。为推进调研工作的开展，我院调取了从2008年至2012年12028个案件，并根据内蒙古高院要求指派干警实地阅卷，填表。
2.开展民间借贷案件审理难点专题调研活动。召开全市法院民间借贷案件审理难点专题研讨会，对民间借贷案件合同效力、举证责任、利息计算、夫妻债务等证据采信、事实认定和法律适用等问题进行集中研讨，并酝酿出台规范性意见，发布指导性案例，力争在全市范围内统一民间借贷案件的审理工作。
3.献力献策，为民间借贷案件司法解释建言。去年9月，最高人民法院曾到鄂尔多斯市中院进行调研，并就《民间借贷案件司法解释》征求意见。鄂尔多斯中院在进行了深入、细致的研究后，对最高人民法院的意见稿提出20条意见。这20条意见精炼具体，具有较强的操作性，符合审判实践的实际情况。
（课题组成员：王学军 张玉平 侯鹏宇）
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