法治指数三人谈
编者按
法治建设的成果如何才能看得见、摸得着？在域外国家和地区，运用法治指数来描述、衡量和评估法治的运行状况，是解决该问题的做法之一。近年来，随着我国法治建设的不断推进，法治指数日益成为学术界的热门话题，实务部门也以极大的热情开展相关试点。与此同时，法治指数在实践中也存在不少争论。如何理性地认识法治指数、如何设计科学合理的指数体系等，都是我们必须面对和解决的问题。有鉴于此，本版今日刊发三篇文章，分别从不同角度对法治指数作出介绍，以求引发读者的思考和讨论，推动我国法治建设的实践。
法治评估的理论与应用
戴耀廷
在世界各地，由世界性的、区域性的、政府主导的和非政府机构主导的研究单位，为个别地区、个别法制（法制是指包含了法律机构、法律及各类法律人员的制度）或不同地区及法制，正进行着各种各样的法治评估。他们进行法治评估的目的、评估的范围、评估的标准、评估的方法及如何使用评估的结果等存在差异。我国近年来也存在进行这种法治评估的研究计划，如“香港法治指数”、“余杭法治指数”等。总结这些经验，本文旨在对一个地区或法制进行法治评估所涉及的理论、设计、实际操作及应用的问题，提出一个讨论的框架，供各界参考及指正。
一、进行法治评估的目的是什么？
用什么方法对一个地区或法制进行法治评估，与进行法治评估的目的紧密相连。笔者认为，进行法治评估的根本目的应是为了进一步发展法治及改善政府管治。法治评估应能探究出现行的法律体制在哪些方面存有不足，并能够为法律体制的发展完善提供指引，追求更高水平的法治。为了达到这一目的，对法治的定义、评估方法及应用都会因应而有所要求。
二、法治评估所要评估的法治层次是什么？
要让法治评估发挥推进法治建设和改善管治的作用，对法治的定义就要超越西方法学对法治那种“非黑即白”的定义。西方法治理论的发展是西方国家的法律制度与法律文化长期实践积累的结果，它的研究视野往往局限于高度成熟的西方社会形态。若以这种法治概念去审视非西方地区的法律制度，常常会产生这样的观点，即认为非西方地区的法律制度与法律文化都未达法治标准。因而，这种理论并不能使非西方地区准确认识到自身法治发展状况，也不能对其法治发展发挥实质上的导向作用。所以，确立一套能更切实有效地在非西方地区推进当地向法治化社会转型的法治理论显得很有必要。这套法治理论并不是全新的法治理论，而是通过整理西方法治理论中的核心部分，发展成包含一套法治发展阶段的论述。该理论应将法治分为四个层次，分别是：有法可依、有法必依、以法限权、以法达义。一个地区或法制会大体依着这四个层次去发展其法律体制。要对一个地区或法制进行全面的法治评估，理想的做法是能把法治的四个层次都纳入评估的标准。
三、每一法治层次的法治要求是什么？
要依上述四个法治层次对一个地区或法制进行法治评估，就要先确定各个层次为法治所定下的具体标准。
层次一——有法可依。法律须符合以下要求：法律应是普遍的、公开的、稳定的、确定的、非追溯性的、可行的、非任意的、平等的及符合社会价值的。
层次二——有法必依。它要求法律能够维持社会秩序、获得公民的尊重及遵从，人们之间的纷争应依据法律以和平的方法解决。但该层次更根本的要求是行使公权的执政者要依法施政。执政者应清楚地表明其依法施政的决心，即表明法律是其最重要的管治工具。但在确保行使公权的政府官员依法施政方面，主要还只是依靠执政者内部的限权机制和官员们本身的德行操守。
层次三——以法限权。该层次对法治的要求，与第二层次相近，也是希望能达到政府官员有法必依，但由于第二层次缺乏有效的限权机制，依靠执政者内部的限权机制和官员们本身的德行操守难以达到标准，故必须在执政者以外建立一系列由法律所规定的外在限权机制。
层次四——以法达义。该层次的法治要求法律本身的内容必须包含能实践公义的价值。公义亦可再细分为四个次层级：程序公义要求法律程序符合一些程序公平性的要求；公民权公义要求法律能保障所有公民的一些基本权利；社会公义要求经济资源分配及再分配的制度能满足公民最基本的生活水平；商议性公义要求法律提供一个平台，让持不同价值观的公民或团体可就一些社会争议很大的公共议题进行商讨以达成共识。
四、设计法治评估的方法要依什么原则？
第一，评估方法须是有效的，即评估方法能有效地反映出法律体制的实际情况。第二，评估方法须是可信赖的，即评估方法能准确地把法律体制的法治表现量度出来。第三，评估方法须是公正的，即评估方法不会容许不相关的因素影响量度的结果。要符合这三项原则，统筹整项法治评估的机构应由具备相关法治评估知识、拥有足够资源，并可以独立运作的研究机构负责，政府部门不适合负责法治评估的具体工作。
五、各法治层次的各项法治要求的法治指标是什么？
由于法治的四个层次有着不同的法治要求，要有效地、可信赖地及公正地评估一个地区或法制的法治水平，就要为各项法治要求定出一些可供评估或量度的指标。由于法治是一个相当复杂的社会现象，故每一法治要求可能需要多个指标才能把相关法治要求的具体情况表述出来。由于法治所包含的法治要求众多，而各法治要求又可能超过一个指标，因此评估方法必须有一个相当清晰的理念框架去指引如何为各法治层次、各层次的各法治要求、及各法治要求下的指标定出其占整体评估的权重是多少。
六、怎样掌握法律体制在各法治层次、各项法治要求及各法治指标下的表现？
评估方法主要分为两种：客观评估和主观评估。客观评估是依靠一些客观的数据，依一些计算的方程式去推算出相关的法律体制在那些指标下的表现如何。但即使使用多项客观数据进行整合推算，也难以推算出法治的全面状况。因此，要进行法治评估，无可避免要透过主观评估，即透过不同的人，按他们的认知对法治进行评估。
七、由谁来作主观性的法治评估?为什么选择他们来负责评估？
要透过主观评估来掌握法治的现状，就要决定由谁来负责进行评估。现行不同的法治评估系统大体是由以下三类人士作为主观评估的评估人。
第一类是由一般民众进行评估。选取他们是为了得到一般人对法治实践程度的观感，但一般民众能否掌握足够资料去判断法治水平则存在疑问。
第二类是由法律体制外的专家如商界人士、法律学者、记者等负责对法治进行评估。理由是他们拥有相关的专业背景去作出相对客观和准确的评估。
第三类是由法律体制内的专家如政府官员、法官、执法人员负责评估。选取他们是因他们拥有实际经验，对法治的实际状况了解最深。但由于他们也可能是被评估的对象，故由其负责的评估所得到的结果出现偏颇的可能性较大。因此，在评估过程中，须确保个别评估人的独立性及他们所提供资料的保密性。
具体操作中，可将三类评估人都包括在内，但需要有清晰的理念框架去安排他们的评估所占整体评估的权重。
八、法治评估会以什么形式进行？法治评估的结果会以什么方式整合及表述出来？
确定了由谁负责评估后，就要决定评估以什么方式进行。评估人可以透过对各法治层次的各项法治要求的指标作出评分，评估人也可以对法律体制在某一指标下的表现作质量评述。质量评述虽然比评分更能反映法律体制的实际运作情况，但却难以把结果与其他法治层次的不同法治要求及法治指标的表现整合起来。
评估方式也会影响总体法治评估的结果会以什么方法整合及表述出来。评分的方式会较容易地整合出一个普通人能够明白的结果，但要把法律体制在不同法治层次、不同法治要求及不同法治指标的表现透过评分合理地整合起来，就要在理念框架上有清晰的指引，尤其是决定各项评分在整体评估中所占的权重是多少。
九、法治评估将如何被应用？
在得出某一地区或法制的法治评估结果后，这些结果将会如何被应用也可能会影响到法治评估的公信力。若法治评估的结果被用作评估官员表现的指标，那会促使被评估的官员对法治评估进行干预，令评估的可信性及公正性受质疑。但若评估只是作为进一步发展法治或改善管治的依据，那么出现这种问题的机会应较少，也更符合法治评估的根本目的。
十、有什么方面是法治评估所不能知道的？
按上述原则所作的法治评估仍有局限。因为它只能掌握一个地区或法制的法律体制能符合多高层次的法治，但为何这些法律体制未能达到更高层次的法治要求，该评估却难以提供解答，这是由于法律评估的主要对象仅针对法律体制，而未涉及法律文化等其他诸多方面。（戴耀廷）
（作者单位：香港大学法律学院）