破解行政审判发展之难

    以行政案件相对集中管辖作为突破口，打破行政审判发展的瓶颈，可优先选择开发区法院作为试点法院，并大力推行行政首长应诉制度。

    行政审判作为民主与法治的晴雨表，自产生之日有过蓬勃发展的时期，在上世纪90年代中期曾经到达一个小高峰，此后便发展式微。在经历了较长时间的停滞后，由于最高人民法院不断出台给力的司法政策以及内部考核制度，近几年来收结案数量有所上升。2009年收案120312件，结案120530件；2010年收案129133件，结案129806件；2011年收案136353件，结案136361件。

    我国13亿人口，万人平均一件行政案件。这与现实中层出不穷的各种事件，不断升级的群体上访、越级上访、闹访，夺人眼球的网络监督，极不协调。有人统计，每年在国家信访局登记上访的人数比法院每年受理的行政案件多得多。在我国行政管理领域，改革开放以来，政治、经济、社会生活发生很大变化，行政管理也在不断调整理念，改变管理方式方法，但无法否认我国行政管理领域的行政争议数量众多，民怨甚深，这一定程度上说明行政审判未能充分发挥化解社会矛盾应有的积极作用。

    造成这样的局面，原因是复杂的。但最直接的因素还是法院人、财、物受制于地方，困于权小责重，各方面干扰较大，行政诉讼支持行政机关多，解决问题力度有限，造成了行政诉讼不管用的印象，人民群众认为诉不如访，未能发挥行政审判化解行政争议、制约行政权力、减轻社会管理压力的作用。这种现象在全国普遍存在。在一些基层法院，行政庭成为可有可无的摆设，有的甚至一年没有受理一件行政诉讼案件，而以行政非诉执行为行政庭主业。

    笔者作为基层法院从事行政审判14年的法官，深深感到行政审判之难，难在没有一个相对独立的司法环境。行政机关在相应的行政管理领域权力大、约束少，认为任何对其管理权威的质疑都是一种挑战，意欲避而远之。行政机关不愿成为被告，更害怕承担责任，行政首长也不愿失去面子。所以，一旦涉诉，行政机关多运用各方资源干扰行政诉讼正常进行，更有甚者，不应诉不出庭，败诉后亦不执行判决。至于某些为了实现地方党委、政府意图的具体行政行为涉诉的，对人民法院影响就更大了，以至于有些案件法院根本就不愿受理，受理后也无法审理。

    为了给行政审判创造一个相对独立的司法环境，最高人民法院做了很多努力，从将以区县政府为被告的案件提级审理，到试点行政案件简易程序，无一不是在为摆脱行政审判的困境做各种尝试。前不久下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，首次提出在全国一部分基层法院实行行政案件相对集中管辖，力度更大，已触及司法体制，旨在探索行政审判的新出路。

    习近平总书记在中纪委全会上明确指示：“我们要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”行政权作为中国覆盖面最广、对人民群众影响最大的权力，其行使必须要受到严格的监督和制约，在对其进行监督和制约时，人民法院行政审判非但不能缺席，而且应该大力加强。

    如何以行政案件相对集中管辖作为突破口，打破行政审判发展的瓶颈，笔者认为，可优先选择开发区法院作为试点法院，并强力推行行政首长应诉制度。为什么优先选择开发区法院呢？在通盘考虑司法环境较好、行政案件数量较多、行政审判力量较强、经济社会发展水平较高等因素的基础上，选择开发区法院还有以下优势：1.开发区法院一般虽在城区，但远离中心城区，与各行政机关地缘上容易保持中立；而且其与各主要行政机关工作关联较少，不易被人情、面子等影响；2.开发区法院法官由市人大选举任命，人事权由中级法院及市委主管，行政级别比一般基层法院高，在主导行政诉讼过程中，容易被行政机关及其负责人所接受；3.开发区法院一般成立时间较晚，工作中无传统模式禁锢，易于创新，适宜于承担开创性工作；4.如开发区法院行政审判力量不足，从相关城区借调也较容易。总的来说，开发区法院相比较城区法院而言，其有城区法院之优势，却能避免其身在其中，身受其困之弊端，最大程度创造相对独立的司法环境，保证行政审判发挥功能。

    在确定行政案件相对集中管辖权同时，应强力推行行政首长出庭应诉制度。行政首长出庭应诉对行政诉讼发展的积极作用毋庸赘言。简言之，要搞好一项工作，如果只是发发文件，开开会，行政首长们可能看了开了就算了。但是如果让他们与人民群众面对面对簿公堂，了解群众对本部门工作的不解和怨气，在法庭上摆事实、讲道理、辩法律，无异于一堂难得的法制课。特别是行政机关行政行为存在问题时，行政首长就会感受如坐针毡的滋味，以此警示自己和部门，增强法治意识，进一步提高行政管理水平。

    当然，行政首长出庭应诉应设计成一个操作性、约束性强的综合制度，需要地方党委的支持、政府机关的参与和配合，更需要法院自身不断宣传、取得认可和支持。在开发区法院推行行政首长出庭应诉，较一般基层法院更具可行性。该院的管辖地域、行政级别，容易使行政机关及其首长在心理上接受出庭。

    我国社会发展到现阶段，人民群众法律意识不断增强，民主与法治需求日益高涨，网络舆情监督形式多样，对行政机关进行国家和社会管理的行为监督也日益频繁与深入。最高人民法院这个通知，既顺应了社会发展的客观需求，也在积极探索行政审判满足社会各阶层对约束权力的期望。要将权力关进制度的笼子，用行政审判来管住行政权力越界的手脚，势在必行。人民法院必须趁着全面建设法治社会的东风，真正实现司法权对行政权的监督和制约。

    （作者单位：湖南省常德市武陵区人民法院 谢玉鸣）