对行政公益诉讼的思考
——以民事公益诉讼的确立为契机
随着我国法制建设步完善，建立健全公益诉讼制度、维护公共利益是必然趋势。近年来，行政公益诉讼逐渐受到社会的广泛关注。修正后的民事诉讼法新增了民事公益诉讼的规定，即“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，这为我国行政公益诉讼提供了思路和支持。但两种公益诉讼在主体、案件类型以及所适用的法律等各方面的不同，行政公益诉讼无论从其概念定义、诉讼对象、原告资格还是受案范围在学术界和实务界都存在争议，我国行政公益诉讼制度的构建和完善任重而道远。
我国行政公益诉讼慨述
（一）行政公益诉讼的概念
行政公益诉讼作为一种新型的诉讼类型，相较维护个人利益、以“私益心”为前提的私益诉讼而言，是以“公益心”为前提，保护的是社会公共利益。很多学者认为行政公益诉讼的概念有广义和狭义，广义的核心在无论其自身合法权益是否受到行政机关违法行为的侵害，只要违法行为侵害了国家和社会公共利益，公民个人、法人或者其他组织都可以向法院提起诉讼；狭义的核心在于明确地将追求个人利益保护的主观诉讼排除在行政公益诉讼之外。结合实际发生的案例，笔者认为没有必要将行政公益诉讼分为广义和狭义。亚当·斯密曾说过：“人们追求自己利益的时候，往往能更有效的促进社会利益。”无论行政主体的违法行为是否直接侵害公民、法人或者其他组织，只要对国家利益、社会公共利益或者不特定多数人的利益造成侵害或者有造成侵害的可能，任何公民或者组织都可以向法院提起诉讼；对于侵害的是特定对象的合法权益，那么只需要以一般的行政诉讼的诉讼程序向法院提起诉讼。
综上所诉，笔者认为行政公益诉讼应定义为：公民、法人或其他组织，无论是否对自身合法权益造成直接侵害或有侵害的可能，只要认为行政机关的作为或者不作为的行为侵害了或者可能侵害国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益的时候，均可以根据法律的规定以自己的名义或者申请人民检察院向人民法院提起诉讼。
（二）行政公益诉讼的特征
与传统的行政诉讼和刚刚出台的民事公益诉讼相比，行政公益诉讼有其自身的特殊性和独创性，主要有以下几点：
1．目的的特殊性。行政公益诉讼就是在国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益受到行政机关侵害时，公民、法人或者其他组织进行司法救济的特殊途径，它维护的不是私人利益，而是公共利益，防止行政机关权力的滥用，追求社会的公平与公正。
2．原告的多样性。当今社会，如果仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是不够的，所以根据上文笔者对行政公益诉讼所下的定义可以总结出行政公益诉讼的原告不是特定的对象，不一定与本案有直接的利害关系，可以是任何机关、社会组织和个人，也可以是接受公民申请代表国家向人民法院提起诉讼的人民检察院，来共同有效的维护公共利益。
3．受案审查的严格性。与一般的行政诉讼相比，法院对公民、法人、社会组织或者检察机关提起的行政公益诉讼的审查更为严格，主要原因是因为原告的多样性，如果法院不对任何人都可以提起的行政公益诉讼进行严苛的把关，那么将会造成有限的司法资源的浪费，司法成本的提高，最终出现滥诉的现象，甚至有些诉权主体为了追逐非法或者不正当的个人利益而提出诉讼，这就与制定行政公益诉讼的初衷背道而驰了。
行政公益诉讼中的几个重要问题
在民事公益诉讼相关规定确定之后，行政法领域又展开了新的争论，主要涉及以下几个问题：
（一）检察机关是否具有原告资格
作为行政权和司法权的监督者，国家和公共利益的代表人，检察机关有义务和职责来保护社会公共利益，维护社会公平与公正，所以检察院除了代表国家对刑事犯罪提起公诉之外，是否也可以作为行政公益诉讼的原告针对行政机关的作为或不作为的行为向人民法院提起诉讼呢？笔者认为答案是肯定的，其原因除了检察机关本身的职责所在，更重要的是公民、法人或者其他社会组织与行政机关相比，本来就处于一个劣势地位，地位的不平等、信息的不对称导致了仅靠他们的力量是根本不可能赢得诉讼，维护公共利益的，所以一方面国家利益代表人的检察机关向人民法院提起诉讼是十分有必要的；而另一方面检察机关不是依职而是依申请向法院提出诉讼，因为面对取证、时间、精力以及金钱的压力，公民个人一般不会贸然的选择行政公益诉讼，与强大的行政机关进行对抗，这时候就可以向代表国家利益的检察机关申请，经过严格的审查认为确实存在严重侵犯社会公共利益之后，便可向法院提起行政公益诉讼。
（二）第三部门可否作为原告提起诉讼
“第三部门”其实是经济法上对具有民间性、公共性、非盈利性以及独立性的合法设立的社会组织的一种称法，它不像私人部门那样追求自身利益最大化，也不像政府行政部门那样追求政效最大化，它们是独立于政府部门和私人部门的民间组织机构，由于其自身的优势，所以在构建行政公益诉讼的过程中，第三部门也就是社会组织和社会团体起着举足轻重的作用，完全可以作为原告向法院提起诉讼。不过也不是任何的社会组织或者团体都可以提出诉讼，只能是那些合法设立的，真正的从事社会事业，维护社会公共利益的组织或者团体。
（三）受案范围应该扩展还是限制
无论是学术界还是实务界的专家学者，对于我国现行的行政公益诉讼制度的受案范围是应该扩大，做到最大限度的保护社会公共利益，还是应该限制公益诉讼的受案范围防止滥诉的发生，都存在很大的争议。对于持扩展观点的学者认为，受案范围应该包括抽象行政行为和具体行政行为，其中具体行政行为又包含行政不作为、公益性行政行为以及授益性行政行为；而持限制态度的学者则认为应该坚持行政诉讼中的基本原则，抽象行政行为是不可诉的，在行政公益诉讼中可诉的只能是具体行政行为。结合学者的观点和实际情况，笔者认为我国的行政公益诉讼的受案范围应该是扩张中限制，其理由是，随着社会的发展，行政机关侵害国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益的事件会越来越多，不仅包括具体的行政行为，而且还包含行政机关出台的关系到人民生产生活的各种政策，将其规定在内有其必然性和合理性；但是并不是所有的抽象行政行为都是可诉的，只有涉及环境污染案件、国土资源和国家财产流失，侵犯国家利益的案件、不正当竞争的案件以及其他损害公共利益的案件，并且与这些案件有关的抽象行政行为，才被列为行政公益诉讼的受案范围。
（四）是否应该适用穷尽行政救济原则
我国行政诉讼法第三十七条对行政复议做了明确的规定，这一规定，就是通常所说的“复议或者诉讼，由当事人选择为原则，复议前置为例外”的制度。然而行政公益诉讼通常涉及关乎社会公共利益或者其他不特定多数人的利益，如果要用穷尽行政救济的话，时间就会拖得比较长，而且也不排除行政机关相互包庇推脱的现象出现，所以笔者认为对于行政公益诉讼这类特殊的行政诉讼，影响的范围比一般的行政诉讼更为广泛，所以说此类案件不适用于穷尽行政救济原则。
“有权利必然有救济”，宪法赋予了公民参与国家管理和监督行政机关行为的权利，那么当公民的利益受到行政机关的侵犯，当管理权和监督权得不到保障的时候，公民、法人或者其他组织就有权利向最公正的司法寻求救助。正如本文开篇笔者所说的，我国行政公益诉讼制度的构建和完善是任重而道远的。公益诉讼打破了“无利益即无诉权”的传统诉讼观点，尤其是在民事公益诉讼确立的背景下，行政公益诉讼的确立和完善是非常必要的。
（◇ 李辰星 作者系武汉大学法学院博士生）