地方立法莫打法律“擦边球”

    某市《城市市容和环境卫生管理条例》第31条规定:“街道办事处或者公共场所经营、管理单位设置的卫生监督员，受市市容环境卫生行政管理部门的委托，可对违反本条例第27条的行为予以处罚。”这一规定显然违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”而该法第19条规定的受委托组织必须符合以下条件:一是依法成立的管理公共事务的事业组织;二是具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;三是对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

    在此，且不说“街道办事处或者公共场所经营、管理单位”是否属于行政处罚法所界定的“依法成立的管理公共事务的事业组织”，单说“卫生监督员，受市市容环境卫生行政管理部门的委托，可对违反本条例的行为予以处罚”规定，这已属于行政处罚法不能允许的二次委托，并且明显违反了“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”的规定。卫生监督员，属于什么性质的工种不言而喻。授权卫生监督员行使行政处罚权，就像让派出所的协管员、联防人员行使本该由公安机关警察行使的治安处罚权一样，也像法院开庭审判时让书记员行使审判员的审判权一样，不仅属于严重违法行为，而且引起行政复议、行政诉讼后，其被诉主体都无法确定。

    其实这只是地方立法中存在的瑕疵之一。在有些地方，其立法全过程，无论是法规草案起草单位，还是立法工作者，抑或是有权审议法规的人员，有时为了强调所谓的“地方立法要体现地方特色，解决实际问题”，对法规草案中与上位法不一致甚至相抵触的规定睁一只眼闭一只眼，以所谓合法的形式让有瑕疵的地方性法规顺利出台，有意让地方性法规打法律“擦边球”。比如，法律、行政法规在法律责任部分对违法行为进行罚款时明明只有上限规定而没有下限规定，地方立法中却偏偏规定了罚款下限，无形中提高了罚款额度;两部以上法律或者行政法规在法律责任部分对同一违法行为罚款幅度不一致时，地方立法中却非要依据罚款幅度高的作为罚款依据，采取就高不就低的原则;违反法律、行政法规的规定，地方立法中任意增加公民的义务，而对公民的法定权利能回避就回避;地方立法超越行政处罚法规定的行为、种类和幅度的范围设定行政处罚，甚至增设行政处罚行为、种类和幅度，增加当事人的负担;按照行政许可法不应当设定行政许可的事项，地方立法以设置某种前提条例变相作出行政许可的规定，无意中提高了“入市”门槛;对报批的地方性法规或者单行条例，明知其有关规定与法律、行政法规的立法意图和基本精神不一致，却“手下留情”，“绿灯放行”，一批了事。

    一个很简单的常识是，地方立法不得与国家法律、行政法规相抵触，或者下位法不得与上位法相抵触，这是地方立法工作中必须坚持的一项重要原则，也是维护社会主义法制的统一和尊严的基本要求。其实，无论是法规草案起草单位，还是立法工作者，抑或是有权审议法规的人员，都知道这一基本常识。然而，真正实践起来，并不完全是那么回事。

    有些地方，为了所谓的城市管理、经济建设、社会发展需要，以地方立法寻求违法行政“合法化”。法律常识告诉我们，立法是依法行政、公正司法的前提和基础。而只有“良法”、“善法”才能确保执法、司法行为的规范、秩序、有效。不难想象，如果立法环节出现纰漏、法规条款出现瑕疵，那么要想追求一个依法行政、公正司法、人人自觉遵纪守法的法治环境，那是不可能的，也是不现实的。由此，地方立法千万不可“放纵自己”，为了地方的自身利益、局部利益、眼前利益而损害了法治社会的全局利益和长远利益。这样做也与社会主义法律体系形成后应当出现的浓浓的法治氛围、和谐的社会环境的局面是背道而驰的。

    对此，地方立法机关应当高度重视，别让地方立法打法律“擦边球”的现象继续出现。

    (作者单位:新疆维吾尔自治区人大常委会法工委 刘锦森)