大调解工作体系的法律问题研究

2013-03-14 10:59:32　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：中国法院网　

    一、概述

    （一）大调解的涵义

    改革开放，经济飞速发展，民众越来越注重自身权利和利益的维护，在一定程度上给社会稳定带来了巨大的压力。民众的道德体系、诚信体系早已经无法消除、化解社会矛盾。

    大调解是在改革的深化、开放的扩大，社会经济结构的变化，利益格局的调整，城乡各类社会矛盾纠纷日益纷繁复杂，预防、调处的难度不断加大的背景下产生的。大调解机制的建立符合党中央提出的构建社会主义和谐社会的需要，

    当前对调解制度改革和对社会纠纷解决的需要。群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，对此改革和发展过程中出现的大量人民内部矛盾，是可以通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理的，因为及时化解人民内部矛盾，是保证中国特色社会主义事业全面协调，可持续发展的重要内容。

    同时，建构大调解机制合乎我国的国情。我国传统文化中向来推崇“和为贵”的价值理念，人们普遍存在着“厌讼”心理，而调解制度恰好是这一传统理念的继承和发扬。而且用调解的方式解决社会矛盾纠纷已成为许多国家认同的较好方法之一，成为各国司法改革的一种趋势。由此看来，大调解机制的建构有其深厚的现实背景。

    大调解并没有一个确切的定义，目前对大调解的理解主要有三种：站在法院的角度，对内所称的大调解是全员、全程的诉讼调解，除法院自己调解外，还包括委托协助调解，对外所称大调解强调诉讼调解与其他单位、其他调解的有效对接；站在司法局的角度，大调解主要指人民调解，尽管一定程度上揉合了行政调解和其他民间调解力量，强调的是人民调解的网络建设；站在党委的角度，指党政领导，政法综治部门牵头协调，司法部门指导、其他部门参与、各种手段相互配合、相互协调，纠纷排查和处理各种矛盾的机制。

    （二）大调解的特点

    传统的民间调解方式，发展到今天，已经构建起一个较为完善的体系。有别于诉讼、仲裁等其他矛盾纠纷解决方式，大调解具备以下特点：

    1、程序灵活多样、方式简便易行。有别于诉讼、仲裁等纠纷解决机制，大调解没有一个较为严谨、法定的，由其适用的程序。实践操作过程中，采取什么样的方式，解决的地点，人员的参与，均由当事人自主决定。而在诉讼、仲裁中，开庭的时间、地点等都是有法官或者仲裁员决定，同时必须严格按照法律规定保障当事人的诉讼权利的实现，违反法定程序，即构成错案，从而不具备法律效力，故周期性较长。而大调解不存在违反程序一说。

    2、解决纠纷依据不同。在法律规定的基本原则框架下，非诉讼纠纷解决机制可以充分运用情理、公共道德、风俗习惯等社会规范，调解人员对当事人动之以情、晓之以理，而不必完全依据法律规定，可能最后的结果与法律规定不一致，甚至于可以将其他第三人拉入调解中来，但是只要写上的结果不违法法律的禁止性规定就可以，从而更利于纠纷的灵活处理。诉讼、仲裁等纠纷解决方式，法官或者仲裁员必须依据法律规定进行调解，且只能就事论事，不能超出当事人的诉讼请求。

    3、大调解具有民间化或多样化的特征。非诉讼纠纷解决机制一般包括民间性非诉讼纠纷解决机制、行政性非诉讼纠纷解决机制和司法性非诉讼纠纷解决机制，而民间性非诉讼纠纷解决机制占据了绝大多数，并呈现不断发展的态势。

    4、大调解纠纷解决过程和结果的互利性和平和性，即非对抗性。调解的主要过程在于当事人之间的协商，调解的结果尊重了各方当事人的利益，纠纷解决的结果是当事人自愿选择的结果，易于得到当事人的接受与自动履行。这是非诉讼纠纷解决机制显而易见的优势，也是人们对非诉讼纠纷解决机制价值最为认同的一点。

    二、现行大调解体系

    目前，调解司法体系的构建主要由如下方式：

    （一）以乡镇司法调解中心为主的调解方式。这种方式主要是针对乡村。运行方式基本以乡镇党委政府领导，以基层司法所为调解主体，同时吸收乡镇信访、法庭、民政、派出所等各政府职能部门共同参与的常设办事机构，由乡镇党政负责人担任主任，由司法所长兼任常务副主任负责市级调解工作的开展。农村的矛盾纠纷多发而复杂，而且村民与村委会干部之间的矛盾，土地林木权属争议、土地承包纠纷、计划生育引起的纠纷等日益突出，单纯依靠过去依托村、镇设立的人民调解委员会这种自治性纠纷解决方式显然无法很好的达到解纷止争的最佳效果。而政府领导出面，具体职能部门参与，在民众中具备公信力。

    （二）针对城市社区建设的推进以社区司法调解中心的出现为标志的城市社区大调解架构。基本架构是以基层司法所和信访办为组织构成，构建街道（乡镇）“司法信访综合服务窗口”，以此作为行政机关处理社会纠纷的平台和通道。由政府司法行政部门与信访部门组合而成，现已形成村居委、街镇、区三级调节网络。这一模式的着力点在于提高调解人员的素质，特别是法律素质，通过属地党委、政府的重视、支持，利用司法行政部门与审判机关领导干部交流等因素形成的良好工作关系，建立调解人员业务资质考核定级制度，向准专业化方面引导，同时通过调解实体、程序审核确认制度，最终取得审判机关谅解，解决现存的调解书效力过软问题，提高调解的权威性。

    三、大调解体系运行过程中存在的不足及完善

    （一）大调解体系运行过程中存在的不足

    1、组织机构尚不完善，且各部门之间各自为政。首先，各机构、部门虽然建立有相关的机构，或者指定了相关的实施方案，以及配套的相应制度，相关人员的责任分工，但多数都是关起门来自己做自己的，没有建立起夸部门的互动机制，因此起到的作用有限。

    2、人员配备上存在不足，没有专门的责任负责人。实践中，各部门建立的调解组织，往往是在原有机构、原有人员的搭配，没有专业负责调节的人员配备，致使很多调解人员身兼数职，没有对调解工作有足够重视，致使建立调解组织的初衷和目的无法实现。

    3、机制运行乱，难以协调。目前的现状是没有统一调解机构，但是各部门内部都建立有相应的调解组织。如基层的法庭、派出所、司法所等各有业务管理范围，各有上级主管部门，其工作只接受上级部门的领导或监督。一个法庭要管辖多个乡镇，面积广阔，承担审判工作已经非常繁忙。司法所隶属于乡镇党委和局党组双重管理，工作的中心是围绕乡镇党委、政府，实质性地开展“大调解”工作，困难重重。

    4、大调解没有专向资金，工作缺乏保障。各部门承担原有工作的基础之上，还要负责大调解工作，但实际情况是各基层部门原有经费本身非常有限，而时间工作中，必然要发生一定的费用，政府没有对大调解工作额外拨付单独的办公经费，受办公经费所限，工作人员没有相应的补助，很多调解工作无法实施，或者实施的效果差强人意。

    5、对大调解工作重视不够。部分领导干部对于“大调解”在整合调解资源、强化调解职能、促进和谐社会建设的功能与作用上，缺乏足够的认识，思想上存在着形式主义，工作上应付了事，从而对“大调解”的机构设置、人员配备、经费开支等方面，不能得到很好的解决，成了“花架子”、“样品工程”。

    6、群众热情低，认识不够。许多当事人对人民调解，包括行政调解在内参与热情不高，对于调节的效力和结果没有足够的信心，觉得调解不成还得打官司，调解成功了一方当事人不自动履行也得打官司，浪费时间和精力，所以一旦有了矛盾想到的还是法院。

    7、未建立责任追究机制。有些矛盾纠纷久拖不决，久调不解，耽误了最佳调解时机，有些小事甚至拖成了大事，不但未达到调解的目的，反而起到不良的社会效果。

    （二）大调解体系完善的几点意见

    1、健全大调解的网络。随着社会结构的不断变迁，传统的社会组织体系逐渐解体，以利益、价值、观念等为特征的新型的共同体正在生成，新型民间组织发展迅速，社会组织化程度逐步增强。可以在这些新型的民间组织中培育调解机构，扩大大调解的组织基础，以避免出现调解“盲区”。

    2、提升调解人员的综合素质。调解员的素质是确保公正调解的关键。各调解组织都要抽选懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识，会出谋划策、会管理服务、会群众工作的人员从事“大调解”工作，增强力量，解决有人干事、能干事的问题。在英国，其裁判所除主席由法律人士担任外，其他成员也多由具备某一方面专业知识的人士担任，有的成员还是相关行业的代表，如雇员代表、工会代表。要做好新形势下的大调解工作，也必须逐步提高调解人员的资质条件，特别是对于法律知识水平和文化程度的要求，可实行选举和聘任相结合的机制，进一步优化调解员队伍。发动并鼓励在职和退休的法律工作人员以志愿者的身份参与到人民调解工作中，同时要加强对现有调解人员的培训和教育。

    3、确保调解效力。大调解机构出具的协议的效力是目前困扰理论界和实务界的一个重大问题。如果调解协议仅仅限于当事人之间的“君子协定”，使得一方可以随意反悔，这对认真协商并打算切实履行协议的他方当事人来说，是很不公平的。

    根据最高人民法院2002年9月5日《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”的规定，它赋予人民调解协议以民事合同的性质，使人民法院参照合同法来对人民调解协议进行审理。如果人民调解协议按照合同法的要件是有效的，当事人就必须履行协议；不履行义务的，人民法院可以强制执行，从而解决了人民调解协议没有法律上的约束力的问题。

    与之前的《民事诉讼法》的规定相比，《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》有其进步性。但它在实际操作中也会遇到一些困难：第一、人民调解所涉及的纠纷并不限于民事纠纷，它还涉及非民事法律关系、比如纯属道德问题方面纠纷的协议，或者属于轻微刑事违法行为引起的纠纷的协议;第二、一般民事合同被撤销，或宣告无效后，其法律后果是退还财产或请求损害赔偿，而人民调解协议被撤销或被宣告无效后，其原纠纷并未得到解决。因此，赋予人民调解协议以民事合同性质的做法是值得商榷的。

    从某种意义上讲，人民调解作为一种法定的解纷方式，与仲裁并无二致。作为经过法定程序而产生的结果，法律就应当赋予其具有相应的确定力以及对当事人的拘束力，因此，可从立法层面考虑赋予调解协议与仲裁协议相当的法律效力。惟有如此，我们的大调解协议的效力才真正建立在坚实的基础之上。

    4、保障调解经费。在大调解架构下，财政问题仍然是制约大调解这一纠纷解决机制发展的瓶颈。大调解具有一定的公益性，没有经费的保障，一方面相关人员没有工作积极性，另一方面手经费的限制，

    5、各部门加强合作。有效、告诉的化解纷争，需要的是社会各方面的协调合作，社区、村委会、政府、法院、派出所或者其他职能部门的共同参与，一方面参与人员的全面，可以高效解决矛盾，同时对于当事人来讲信任度较高，同时，专业人员在场的调解，能够避免出现调解偏颇，当事人产生厌烦、抵触的情绪。这样，就需要政府或者一个专门的机构定期召开碰头会或者采取联合调解等方式。

    6、及时、快捷，保障当事人诉权的实现。调解是在矛盾双方当事人自愿的基础上进行，实际生活中矛盾纷繁，且没一起案件的事实不尽相同，人力有穷尽，我们不能寄希望于调解机构能够将所有的社会矛盾化解，为避免久调不结现象的发生，也应该对调解的期限作出规定，避免因调解致使案件拖延过久，且未得到解决，致使当事人将矛盾的矛头指向调解机构。同时，确定调解的期限，有利于督促调解人员及时处理案件，避免个别人员工作责任心不强，拖拉、推诿现象的发生，保障当事人在调解不成的情况下，能够及时通过诉讼、仲裁等方式维护自身权益。

    7、简化调解程序，保障实体正义。调解的目的是查清事实，分清责任，化解纷争。同时调解应有别于法院，只要追求实体正义即可。法院审理案件如果没有保障当事人的诉讼权利，程序违法，那么该案无疑是个错案。但是，对于调解，我们更应注重的是结果的公平，或者当事人的满意度，因此采取什么样的方式和程序，并不应该是调解所注重的，这样也就能够和法院的调解区别开来。但是，无论采取何种方式和程序，保障当事人充分表达自己的意见，查清事实、分清责任，这点都是毋庸置疑的。

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