检察机关预防职务犯罪工作的来龙去脉

2013-03-12 10:27:14　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：检察日报　

    山东省滕州市检察院邀请驻地市直部门干部职工来院职务犯罪预防警示教育基地接受廉政教育。记者贾富彬　通讯员李宝景　张涛摄

    “职务犯罪确实使我们的损失很大。预防职务犯罪出生产力，我很以为然。”习近平总书记关于预防职务犯罪工作的重要讲话，引起社会各界广泛关注，极大地鼓舞了广大检察人员。

    预防职务犯罪工作是检察实践催生的产物。从无到有，从小到大，预防职务犯罪演进的历程值得我们回顾。

    初始

    广东省检察院的探索

    1989年8月，全国第一个职务犯罪预防机构在广东省检察机关出现。这一年8月18日，广东省人民检察院在全国率先成立了反贪污贿赂工作局。

    反贪污贿赂工作局集举报、侦查、预防于一体，并在局内设立了专门的预防贪污贿赂犯罪机构(预防处)，这是全国检察机关第一个预防职务犯罪机构的雏形，此举在检察机关预防腐败工作中具有里程碑意义。

    此后，各地检察机关纷纷学习，积极成立相应机构，虽名称当时并不统一，但从这时起，预防职务犯罪工作开始崭露头角，被提上各级检察机关的重要工作日程。

    1992年，最高人民检察院为更好地贯彻落实党中央关于“一手抓预防，一手抓打击”的指示精神，制定下发了《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》，强调各级检察机关在严厉打击的同时，要积极运用检察职能开展预防工作。

    最高检察机关为充分体现对预防职务犯罪工作的重视，在“通知”下发不久，很快就在高检院反贪污贿赂总局内设立了预防中心。预防中心的设立，标志着预防职务犯罪工作在整个检察工作中的位置越来越重要。

    之后八年，最高人民检察院先后多次就加强预防职务犯罪工作作出意见和部署，各级检察机关采取有力措施，逐渐加大预防工作力度，逐渐形成了检察机关积极投身预防工作，各单位各部门参与预防工作，社会各界全力支持预防工作的良好氛围。

    成效

    充分运用检察职能，有效开展预防犯罪

    2000年，最高人民检察院为更加深入贯彻落实党中央关于“标本兼治、惩防并举”方针，于这年8月成立了职务犯罪预防厅。该厅作为与其他业务厅局平行的独立机构，专门领导、指导各级检察机关预防职务犯罪工作。

    同年12月，最高人民检察院又颁布了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，对预防职务犯罪工作的原则、重点、措施、制度等重要内容做了规定，要求各级检察机关要把预防职务犯罪作为检察机关的一项重要业务工作，摆上日程，狠抓落实，务求实效。

    各省、自治区、直辖市及较大城市的检察院随之专设预防工作机构。不少地、市级检察院和区、市、县人民检察院也相继单设预防处或预防科。《决定》的出台以及各级检察院预防工作机构的单独设立，标志着预防职务犯罪工作作为检察机关的一项重要职能发展到一个新的阶段。

    预防机构的单独设立，为全面深入开展预防职务犯罪工作提供了有力保障。之后几年中，各级检察机关根据最高人民检察院“充分运用检察职能，扎实开展预防犯罪”的要求，坚持“办案与服务并行，惩治与保护并重，打击与防范并举”的原则，积极在重点行业和重点领域中开展预防职务犯罪工作，取得明显成效。

    2001年3月，最高人民检察院专门下发通知，要求各级检察机关在金融证券、国企、海关、税务、建筑、司法、工商、医药等八个行业和领域开展预防工作。这一做法当时被媒体称之为“1+8联动模式”。

    2001年11月，最高人民检察院在江苏召开全国检察机关预防职务犯罪工作经验交流会。会议邀请中央有关部委相关领导，再次就金融证券、国企、海关、税务、建筑、司法、工商、医药等八大行业和领域的职务犯罪预防工作共商合作大计。

    有一个初步统计显示，当时，检察机关为加强西部大开发重点建设项目预防工作，在总投资超过9200多亿元的330多个国家级重点建设项目开展预防职务犯罪工作，有效促进了重点建设项目市场规范有序，工程质量优质高效。西部开发重点建设项目中职务犯罪的发生率始终保持在较低水平。

    在开展预防职务犯罪工作的最初几年，各地检察机关逐步探索建立了有关部门配合、加强法制教育、健全管理、强化监督，专项预防和系统预防、检察部门预防和社会预防相结合的预防职务犯罪工作机制。特别是，随着预防工作“三个转变”的逐步实现(即从分散状态到集中管理的转变，从初级形式预防到系统全面预防的转变，从检察机关的部门预防向与社会预防相结合的转变)，预防犯罪工作焕发出前所未有的活力。

    江苏省检察院以海关、工商、司法等行业和单位为重点，组建了由103个成员单位参加的省直机关和企事业单位职务犯罪预防网络。在省院指导和推动下，该省三级检察院均建立了职务犯罪预防网络，有3000多个机关企事业单位参加了网络。

    河北省一些国有企业的营销人员一度曾出现比较普遍的挤占企业货款现象，有的甚至已涉嫌贪污或挪用公款犯罪。河北省检察院预防部门就此及时筹划了一次“加强依法治理，促进企业货款回收”的活动，不到一年，检察机关通过有效的预防工作，共促进企业收回各种滞留货款14.3亿元，挽救了不少可能犯罪的经销人员。

    在这一时期，高检院还创办了“中国职务犯罪预防网”、在全国范围开展了预防职务犯罪公益广告宣传作品征集活动、与清华大学等名校共同举办了多场中国反腐败战略论坛，以及鼓励各地开辟预防职务犯罪警示教育基地等工作，使预防工作的形式和内容得到了极大丰富，影响力进一步扩大。

    尤为引人关注的是，2007年8月，最高人民检察院举办了全国检察机关惩治与预防职务犯罪展览。这次展览，得到了教育部、国土资源部、建设部、水利部、卫生部、国资委等13个部委的积极响应。展览展示了十六大以来党和国家反腐败工作的方针政策和取得的成就，以及检察机关发挥职能作用、反贪惩腐的具体行动，以此对广大党员干部以启迪和警示，进一步激发人民群众对反腐倡廉工作的信心。

    推进

    工作一步步深入，职能一步步细化

    预防工作的发展经过了一段不平凡的历程。回首过往，可以清楚地看到，预防工作从小到大，从弱到强，其发展壮大的道路是一个逐步细化、逐步深化的过程。

    有几个时间节点值得关注:

    2000年11月，全国检察机关预防职务犯罪工作会议在北京召开。这次会议被普遍认为是预防工作开始进入快车道的良好开端。会议强调，要从改革体制、机制、制度入手，建立健全监督管理制度，标本兼治预防职务犯罪，努力从源头上遏制腐败现象的滋生，为改革开放和社会主义现代化建设创造一个良好的社会环境。

    2005年1月，中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，最高人民检察院于这年1月27日在广东省汕头市及时召开了全国检察机关第二次预防职务犯罪工作会议。会议提出，要以预防调查、犯罪分析、预防检察建议、预防咨询、警示教育和职务犯罪风险预警、行贿犯罪档案查询为主要措施，推动犯罪预防工作逐步向专业化方向迈进。

    2009年5月，全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议在北京召开。会议要求，进一步完善检察机关内部惩治和预防职务犯罪工作协调配合制度，促进特殊预防与一般预防的有机结合，查办案件与预防犯罪的有机结合。同时强调，要建立侦防一体化工作机制。之后，建设侦防一体化工作机制也被写进最高人民检察院2010年预防工作要点中，成为这年检察工作机制改革的一项重要内容。

    2011年，最高人民检察院印发《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》时，明确强调未来五年要推动职务犯罪预防工作创新发展。要求全国各级检察机关围绕推进惩治和预防腐败体系建设，强化职务犯罪侦防一体化机制，坚持专业化预防与社会化预防相结合，综合运用预防咨询、预防调查、预防检察建议等措施，开展个案预防、专项预防、行业预防。并明确指出，要加强预防宣传和警示教育，推进预防职务犯罪警示教育基地建设，力争到2013年底实现省、市两级检察院警示教育基地或警示教育平台基本覆盖，2015年底大多数基层检察院完成警示教育基地或警示教育平台建设。

    2011年12月，在广东佛山举行的全国检察机关预防职务犯罪与加强和创新社会管理研讨会上，最高人民检察院发布了《关于充分发挥预防职务犯罪职能参与加强和创新社会管理的十条措施》，要求检察机关职务犯罪预防部门进一步探索推动预防职务犯罪工作全面深化、创新发展的方式方法，在解决社会管理层面存在的源头性突出问题上下功夫。

    2012年，最高人民检察院出台了《关于实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度的意见》，要求各级检察院每年在本级人民代表大会召开之前，向党委、人大、政府和有关部门报送预防职务犯罪年度报告等。

    特别值得一提的是，2008年以来，检察机关职务犯罪预防工作按照“在更高起点、更高层次、更高水平上实现质的飞跃”的总要求，抓重点工作，开展专项工作，以重点工作带动全面工作，以专项工作带动日常业务工作，推动各项预防工作不断向纵深发展。

    ——举办了“法治与责任:惩治和预防渎职侵权犯罪展览”全国大型巡展活动。2010年12月开始，历时一年，在4个直辖市、27个省会和自治区首府城市、336个地市州以及新疆生产建设兵团进行巡展，参观人数216万余人。

    ——在全国各级检察机关实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度。分析一个时期职务犯罪发生特点、规律和发展趋势，研究职务犯罪多发易发的体制性原因和机制漏洞，寻找解决源头性、根本性、基础性问题的办法，提出惩治和预防对策，赢得了社会的强烈反响和热情赞誉。

    ——积极拓展和创新社会管理的预防工作领域。加大预防危害民生民利职务犯罪的力度，探索在非公有制经济组织和社会组织、中介组织、基层社会组织开展预防职务犯罪工作的具体措施，不断推进中国特色社会主义管理机制建设。

    ——深入推进工程建设领域专项预防工作，启动南水北调工程专项预防。至2011年底，各级检察机关共对1469个重大工程项目开展了专项预防，提出预防建议1039件，涌现出了“武汉江岸:打造一座座廉政桥梁”、“浙江:三个千亿”等一批先进典型，有效防范了职务犯罪的发生。

    ——大力服务和保障换届选举专题预防工作。积极配合换届选举工作，采取有效防范措施，防止干扰、危害和破坏换届选举职务犯罪的发生，为确保地方党政和基层“两委”换届工作健康顺利进行提供良好的法律服务和司法保障。

    ——实现了行贿犯罪档案查询系统的全国联网。高检院成立了行贿犯罪档案查询管理中心，建立健全查询业务规范化标准和管理制度，保障了行贿犯罪档案查询系统的统一、安全、有序、高效运转。2008年至2011年，全国检察机关共受理行贿犯罪档案查询1337229次。

    此外，还认真做好渎职侵权犯罪预防特别是食品安全监管环节职务犯罪专题预防工作;积极参加国际廉政宣传短片比赛;主动推进预防教育进党校，加强警示教育基地建设等等。

    立法

    预防职务犯罪工作要走法制化的路子

    在很长一段时间内，检察机关开展预防职务犯罪工作主要是从宪法、人民检察院组织法和全国人大常委会有关文件中寻求依据，而没有一部专门、具体的法律法规。由于缺乏必要的法律依据，在很大程度上影响着预防工作的开展，也使一些地方检察机关在预防工作中遇到了许多尴尬和无奈。

    现实充分表明，预防职务犯罪，仅依靠文件和指示只能管“一时”，而不能管“长远”。预防工作必须与时俱进，要走一条法制化的路子。2000年12月，最高人民检察院出台了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》。在这项决定中，明确提出要把实现预防职务犯罪工作的法制化作为一个奋斗目标。

    多年来，各地检察机关在预防工作中，着力推进预防职务犯罪法制化建设，积极探索预防工作从行政部署向法定职责依法推进转变、从部门工作向社会预防转变、从“软任务”到“硬指标”转变，为营造良好的预防工作环境，从法制上保障这项工作的开展作出了不懈努力。

    2001年5月，江苏省无锡市人大常委会通过了《无锡市预防职务犯罪条例》，经省人大常委会批准，于当年8月正式实施。这是我国第一部预防职务犯罪的地方性法规。从此，无锡市预防职务犯罪工作告别了无法可依的时代，开始走上法制化的轨道。

    2001年7月，在湖南省检察院积极努力下，湖南省人大常委会通过了《关于加强预防职务犯罪工作的决议》，这是全国第一部由省级人大常委会通过的关于加强预防职务犯罪工作的地方法规性文件。

    目前，我国预防职务犯罪的法制化进程有了实质进展。除上述地方外，全国有近20个省市区人大先后出台了预防职务犯罪的决定、决议和条例。其中，黑龙江、江西、甘肃、湖北、浙江、吉林、西藏、新疆、宁夏等十多个省、自治区相继制定了预防职务犯罪的地方性法规;昆明、郑州、乌鲁木齐、洛阳以及宁波等省会城市或有立法权的较大的市也先后进行了地方立法。这些已颁布的省、自治区和省会城市、较大的市制定的预防职务犯罪条例，在立法原则、立法内容上，对预防职务犯罪工作执法主体、工作职责、法律责任及监督保障进行了规范，使预防职务犯罪工作变得有法可依，而且，更重要的是为国家层面的立法奠定了良好基础。

    3月8日，十二届全国人大代表、江苏省南京市检察院职务犯罪预防局局长林志梅在会议发言中，就预防职务犯罪的工作向前来参加江苏团审议的习近平总书记表达了自己的看法，习近平在听完发言后说:“志梅同志讲得好，职务犯罪确实使我们的损失很大。预防职务犯罪出生产力，我很以为然。”

    在这次发言中，林志梅也表达了对预防职务犯罪立法的渴望:“我国目前还没有一部预防职务犯罪的法律。检察机关平时开展工作时，特别需要一部国家层面上的预防职务犯罪的法律，在我履职的未来5年里，我要在预防职务犯罪方面加强调研，积极推动预防犯罪方面的立法，希望通过我的推动，能让更多的人了解这方面工作。”

    法律界人士指出，实现预防职务犯罪工作的法制化，用法规的形式固定职能任务，对增强预防工作的规范性，提升预防工作水平具有重大的意义。世界上许多治理腐败和公职人员职务犯罪取得明显成效的国家和地区，他们取得成功的一条重要经验就是加强防止腐败的立法，使防止腐败行为按照既定的法制轨道进行。（郭洪平　张笑）

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