在我国人口总数中,基数最大的群体就是农民。如何维护和保障农民的合法权益,一直都是全国两会的热点话题。
2012年政府工作报告中首次出现了“农民财产权”——“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利,任何人都不能侵犯。”
40个字传递出的内容清晰但讯号却不够强大。
今年的政府工作报告再次提出关于“农民财产权”问题。这一次,内容丰富明确,强调了农村土地制度的“核心”和“底线”。核心是要保障农民的财产权益,底线是严守18亿亩耕地红线。
报告一出,长期关心农民财产权问题的委员和代表们,就这个话题展开热议。保障农民财产权实现的前提是建立完善的法律制度,已成为大家的共识。
集体土地确权需修改土地管理法
土地既是农民的集体财产,又是农民必不可少的生产资料,是农民的命根子。农民财产权大部分都是建立在土地之上的权益。明晰农村集体土地产权,进行农村集体土地确权登记发证是维护社会主义公有制、依法保护农民土地权益、促进社会和谐稳定的现实需要。
目前,集体土地确权颁证工作总体进展是顺利的,但是也存在一些问题。中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林是一位连任的老委员,被媒体称为改革的“智囊”。在接受《法制日报》记者采访时,他对农民财产权存在的问题进行了深刻剖析并提出建议,希望有关部门能够对土地管理法进行系统修改。
他说,目前农村土地领域暴露出来许多问题,与法律没有赋予土地使用权完整的物权性质有直接关系,土地权属问题没有得到很好解决就容易产生矛盾。比如,农村征地强拆、补偿标准过低等问题,深层次的原因在于农村土地实际上为债权而非物权,农民难以成为征地中的谈判主体。
“亟待解决的首要问题就是法律上要对确权进行明确,赋予农民土地用益物权主体地位。”迟福林说,物权法已经将农村土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权等列入“用益物权”范围。建议在土地管理法第二条中增加一款,“赋予农村土地使用权人的土地用益物权,使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”,以确保农村土地使用权具有完整的用益物权性质。这样的“确权”可以收获多种改革红利,比如,推动农业产业化、规模化经营,加快人口城镇化进程等。
吉林大学机械科学与工程学院教授徐涛委员也认为,集体土地确权颁证工作要想顺利全面完成,必须准确界定集体土地所有权,明确集体土地所有权的主体代表资格。
土地流转需建城乡统一土地市场
土地使用权流转是指拥有土地承包经营权的农户,将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。通过这样的方式,来增加农民的收入。
记者去年在宁夏回族自治区采访时,就看到了土地流转之后农民得实惠的好现象。除了赚取土地租金之外,农民还可以在地上劳作,为“租地公司”打工。
但是,土地流转也面临一些不容忽视的问题。迟福林说,按照土地管理法规定,土地承包经营期限为三十年,这是土地使用权交易难以逾越的法律规定,导致农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场而发育滞后。全国政协委员、北京市金诚同达律师事务所高级合伙人刘红宇曾参加过全国政协社法委组织的“农村土地流转情况”的调研,对土地流转过程中法律的缺失有着深切感受。
她对记者说:“农村建设用地流转的实际操作立法缺位,不仅会导致土地市场混乱,而且会滋生腐败等违法行为。这些行为最容易损害农民利益。”
迟福林建议在土地管理法中将“土地承包经营期限为三十年”改为“实现土地承包关系保持稳定并长久不变”。同时简化土地承包权流转程序,让农村土地承包人可依法自主决定土地承包权流转。同时还应该明确规定,县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场,主要通过市场配置土地资源,为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障。
“要使农民利益在土地流转中不受损害,就必须对土地流转中的各个程序进行立法规范。”刘红宇建议。
徐涛认为,应通过修订土地管理法,放宽乃至取消对农村集体建设用地的用途管制,使这部分土地在不影响“18亿亩”红线和粮食安全的前提下,由市场机制来复归、凸显和兑现其潜在价值,把农民理论上的财产转变为货币和资本形态的财富,同时达到保护耕地的目的。
完善补偿规定保障农民财产收益
征地范围随意扩大、强制拆迁、补偿款过低,是目前农民和开发商之间最为突出的矛盾焦点。
今年的政府工作报告再次强调,征地制度改革的核心内容是,征收农民集体土地应当按照合法、公正、公开的原则,制定严格的程序,给予公平补偿,维护农民财产权益。
2012年12月27日,十一届全国人大常委会第三十次会议审议了土地管理法修正案草案。修改重点就是涉及到征收补偿制度的47条,确定公平补偿的原则。提出要提高农民在土地增值收益中的分配比例,确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。
刘红宇希望,全国人大常委会尽快审议通过土地管理法修正案,这样一直在蕴酿中的《农村集体土地征收补偿条例》才能提上日程。如若不等上位法的完善,这个条例出来也会存在和上位法不一致的尴尬。
“目前由于农村土地和宅基地的物权性质不完整,农民难以通过承包地和宅基地流转实现带着资本进城的愿望,由此导致人口城镇化严重滞后,也影响了农民财产权的全面实现。”迟福林建议,取消农村土地使用权不能抵押的法律限制,解除农民通过土地使用权抵押获得银行贷款的法律障碍。
政府工作报告提出,要坚持以家庭承包经营为基础,支持发展多种形式新型农民合作组织和多层次的农业社会化服务组织。
为此,徐涛建议在开展农村土地和房屋等确权颁证的同时,同步推进农村集体经济组织建设,建立新型的股份经济合作社或股份经济合作联社等,保证农民土地收益公平实现。
河南省农业厅厅长朱孟洲代表在接受记者采访时说,未来城镇化进程,重要的一点就是尊重农民的选择权,杜绝“替民做主”,要着力破解土地城镇化和农民城镇化不匹配的问题,让土地“红利”更多惠及于农。（记者席锋宇）