上周召开的党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，该方案标题突出了“职能转变”，预示着这场新的机构改革将以职能转变为核心。事实上，自改革开放以来，转变政府职能一直是我国政府机构改革的基本诉求。尽管如此，政府职能并没有实现彻底转变。其结果是，在国家经济总量不断扩大、政府财政收入不断增加的情况下，出现了公共产品和公共服务短缺、社会财富分配不公、社会规范失序、社会管理能力下滑等问题，制约了科学发展观的实现与和谐社会的建构。
要实现政府职能的彻底转变，行政改革必须有社会政策意识，要重视市场经济条件下政府的社会政策功能，充分认识到社会组织在社会福利服务和社会管理中的作用。
社会政策社会政策是市场经济成功运作的基本条件之一，也是实现公平正义和社会和谐的重要治理工具
社会政策是市场经济成功运作的基本条件之一，也是实现公平正义和社会和谐的重要治理工具。在成熟的市场经济体系中，政府施政的主要领域就是就业、教育、医疗、住房、福利服务等基本社会政策领域，它表明社会政策是现代政府的基本职能。从理论上讲，社会政策在市场经济中发挥两大基本功能——社会性给付与社会性规制，体现着社会团结和社会承认这两大社会价值。一方面，国家通过社会政策进行资源再分配，为社会成员提供社会保障、医疗服务等社会性给付，调节收入差距、抑制贫富分化，从而保护和扩大个人追求幸福的自由；另一方面，国家通过社会政策对劳动力市场、住房市场等进行规制，通过社会性立法保护劳工、妇女、儿童、老人、少数族裔等社会弱势群体免受歧视和虐待，从而保护个人的尊严和自主性。如果没有这些社会性规制，市场经济条件下的社会将处于自由放任状态，威胁个人尊严和自主，损害社会公平正义。
从社会政策视角来思考政府职能的转变，可以有以下四个维度：一是社会政策与公共行政；二是社会政策与公共财政；三是社会政策与政府绩效；四是社会政策与非政府组织。
社会政策就是公共行政
从社会政策角度来思考政府职能转变，首先要认识到社会政策就是公共行政。为了有效地实施各项社会政策，政府必须建立相应的程序，成立相应的机构，雇用合资格的人员去提供各项社会服务。这些正是公共行政的内容。发达国家的经历显示，随着经济的发展，公共福利和服务不断增加，政府职能也在扩大。为了确保公共服务的效率，政府需要不断进行行政改革。
社会政策就是公共财政
其次要认识到社会政策就是公共财政。在发达市场经济国家，政府的社会政策活动，或者说政府的社会开支是国民经济中的主要部分。欧盟主要成员国每年的社会支出平均大约占其国民生产总值的30%。社会服务和福利的生产可以说是发达国家最大的经济部门。从财政的角度看，社会政策的主要内容是如何取得以及如何使用资金。政府需要根据社会政策的成本来制定相应的社会政策，同时也要控制公共开支，量入为出。在我国，政府社会政策功能的强化可以推动公共预算的改革。要通过强化政府社会政策功能，减少用于供养公务员和用于行政管理的开支和消费，从而让更多的公共财政用于民生事业。
社会政策是检验政府绩效的关键指标
第三，要认识到社会政策是检验政府绩效的关键指标。政府活动的基本价值就是为公民服务以增进共同的利益。公众首先是根据一个地区或国家的民生状况，而不是其GDP的增长来判断其政府的治理能力和管治水平的。对公务员来说，真正重要的不是他们的工作多么有效率，而是他们怎样促进公众生活的改善。不注重社会政策的公共行政和政府治理，不会重视公众基本需要的满足和民生的改善，不重视公民尊严和自主性的保护，其结果只能导致社会矛盾的加剧和政府治理能力的下降。
社会政策天然倚重非政府组织
第四，要认识到社会政策天然倚重非政府组织。行政改革不仅仅是用新的结构、新的机制、新的过程来改造行政部门。政府的工作不只是由政府来进行的工作。公共治理越来越依赖政府与非政府的伙伴关系。全球公共管理改革的一个重要主题就是非政府的服务提供策略。
对社会政策的重视并不意味着要走西方福利国家的老路
需要指出的是，对社会政策的重视并不意味着我们要走西方福利国家的老路，不要经济增长。强调社会政策对转变政府职能的重要性，主要是希望政府能更好地认识自身在市场经济条件下的角色和职能。在市场经济条件下，政府自身不应该成为创富的主体，政府的主要职能不是去直接创造财富；创造财富的主体是市场，是企业组织和公民个人，政府的职能是创造更好的营商环境，让市场主体创造更多更好的财富，然后通过社会政策合理分配财富，进行社会规制，实现社会公平正义。
岳经纶 作者系中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心教授、博导