马怀德：突发事件整体应对不能止于事后问责

    2月27日6时15分，湖北省老河口市薛集镇秦集小学发生一起因拥挤引起的踩踏事件，导致11名学生受伤，其中4名学生因受伤过重，抢救无效死亡。目前，7名受伤学生仍在医院接受治疗。

    在事发仅12个小时后，当日下午6时许，老河口市召开新闻发布会宣布，初步认定该事件为责任事故，8名干部被免职撤职。

    这是近期发生的多起突发安全事件中，问责机制启动最快的一起。中国政法大学副校长马怀德在接受《法制日报》记者采访时对此举表示认可，但他同时提出，仅止于突发事件的事后问责，不利于突发事件的整体应对。

    据媒体报道，事发小学为湖北省与河南省交界的一所乡村小学，共有952名学生，其中住校生502人。发生事故的宿舍楼共4层，生活老师与学生同住2层至4层，只有一个楼梯通道。

    老河口市通报称，因该校新宿舍楼正在建设中，一栋四层楼的综合楼被改造为临时学生宿舍楼。早晨6时左右，因值班老师张继辉、杜贵体没有按时打开一楼铁门，致使急于出门的学生们下楼时相互拥挤，将铁栅栏门挤开，之后发生踩踏事故。

    老河口市决定，对负有领导责任的市教育局局长汪国忠、分管副局长郝勇、安全科长张金榜、薛集镇镇长梁正虎、分管副镇长张霞、薛集镇中心学校校长杜永杰实行先免职接受调查，待调查结果出来后依纪依法处理；对秦集小学校长杜贵强、政教主任张继辉给予行政撤销职务处分，连同其他4名责任人移送司法机关依法处理。

    “因为造成了4名小学生死亡，是一件很严重的事情，说明当地的教育主管机关、学校在日常的管理以及学校安全教育上，存在过失或者未能正确履行职责的问题。最快速度采取这样的问责措施，是必要的。”马怀德认为。

    他向《法制日报》记者解释，问责主要是针对公务人员不正确或是未能有效履行职责追究责任的一种方式，主要体现的是一种领导责任、政府责任，事实上就是对社会公众的一个交待，同时也是对这种不正确或未能有效履行职责的行为的一种警示作用。

    “但是突发事件的应对是一种过程应对，按照突发事件发生的过程，从事前的‘预防与应急准备’，到事中的‘监测与预警’，事发的‘应急处置与救援’，最后到事后的‘恢复与重建’，整个过程环环相扣，每一个环节对于下一个环节、对于整个突发事件的应对都是至关重要的。”马怀德因此认为，秋后算账式的“追责”无益于突发事件的全程应对。

    他以校园安全问题为例，向记者做了解释。“这个事件属于校园安全问题，这几年频频发生同样的事件，我们也都能看到问责。但至少到现在，我们的校园安全管理，还存在3个方面比较大的漏洞。

    第一个方面就是安全教育还有漏洞，并不是每个学校都重视各类安全教育，防范意识不够。因此加强普遍、持续安全教育是当务之急，应成为法律义务；第二个方面，各地学校虽然有安全预案，但演练不够；第三个就是学校设施的安全标准比较低，比如有的学校小学生教室出入口过窄，楼梯容纳量不够；有的是一些设施不合理，平常管理秩序也不规范，有的消防通道被锁死等，这是导致事故频发的关键原因。”

    马怀德认为，在事故发生以前加强预案，经常进行演练，主管部门经常检查设施，不达标的要经常整改，无论学生还是老师都要有比较强的风险意识，这些填补漏洞的措施才是突发事件应急的主体部分。

    马怀德曾调查过112件我国地方政府颁布的综合性问责法规、规章或规范性文件，其中74%的地方问责文件都认为“问责”含有“责任追究”之义；而认为“问责”应关注对责任的“监督”和“过问”的仅29%。

    “‘问责’应该是一种侧重‘预防’的管理机制，即预防‘失责’。”马怀德说。

    这样的观点同样被北京航空航天大学教授、博士生导师任建明认同。在接受《法制日报》记者采访时，他表示：“重事故问责，轻日常问责，没有实现问责常态化是我国问责制度中的一大弊端。其实许多重大事故大多是因为日常管理中的疏忽造成的，应该是完全可以避免的。”

    马怀德建议，要完善突发事件应对，应在现有问责制度的基础上，建构以“监督责任落实、过问职责履行”为主要目的的突发事件应对问责制度，并将之作为应急管理体制的一部分。(记者 范传贵)