民事检察：厘清监督理念 改进监督方式

2013-03-01 08:42:47　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：检察日报　

    作者：肖中扬

    一、正确分析和把握民事检察工作面临的形势任务

    修改后民诉法适应我国经济社会发展的需要，顺应广大人民群众和社会各界的呼声，总结和吸收了近年来司法改革成果包括民事检察工作的实践经验，解决了司法实践中存在的一些突出问题。从总体上看，修改后民诉法既为民事检察工作的发展带来了机遇，也提出了挑战。

    修改后民诉法完善了民事诉讼法律制度，扩大了检察机关的监督范围，增加了监督方式，强化了监督手段，优化了监督结构。主要表现在，进一步确立了检察院有权对民事诉讼实行法律监督的原则，并把损害国家利益、社会公共利益的调解书、审判监督程序以外其他审判程序中审判人员违法行为以及执行活动纳入监督范围;增加了检察建议的监督方式;明确规定检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况等等，均为检察机关依法开展对调解、执行活动等的监督，提出再审检察建议、检察建议，提供了明确的法律依据。所有这些，对于检察机关如何切实转变观念，从全局上把握民事诉讼规律和民事检察工作的发展趋势，及时了解和掌握工作中出现的新情况新问题，更好地突出工作重心、明确监督工作格局，不断提升自身的监督能力和水平，提高执法办案的质量和效率，深入做好服判息诉工作等，都提出了新的课题。

    实施修改后民诉法，研究分析当前的民事检察工作，应当辩证地看待近年来的工作成绩，坚持行之有效的做法，深刻领会立法精神，准确把握经济社会发展大局和人民群众日益增长的合法诉求的大背景，坚持从实际出发，进一步明确当前和今后一个时期的努力方向，以贯彻执行修改后民诉法的新成果回应人民群众的新期待新要求。

    二、实施修改后民诉法应当进一步坚持的监督理念和方式

    理念是行动的指南。贯彻实施修改后民诉法，应当厘清监督理念，改进监督方式，注重把握好以下几个方面。

    1.坚持服务经济社会发展大局。近年来，检察机关自觉把民事检察工作放在服务经济社会发展大局中来谋划、来推进，在化解矛盾纠纷、维护司法公正方面取得了明显成效，赢得了各方面的充分肯定。从一些地方的办案情况看，检察机关受理的涉及当事人民事权利和经济利益的民商事申诉案件呈上升趋势，民事检察工作服务经济社会发展、维护社会和谐稳定的任务日益繁重。笔者理解，围绕中心、服务大局，应当做到对中央的决策精神和高检院的部署要求心中有数，对一个地方的中心工作心中有数，对群众诉求的特点心中有数，对民事诉讼规律和民事检察的法律属性心中有数，切实找准服务大局的切入点，坚持结合职能服务发展，坚持结合办案维护稳定，进一步增强针对性和实效性，充分体现民事检察工作的职能作用。

    2.坚持共同目标一致性。民事审判工作和民事检察工作都是党和国家工作大局、各族人民事业的重要组成部分，在建设平安中国、法治中国中肩负着重要责任，服务和保障广大人民群众的合法权益、促进经济社会发展、维护社会和谐稳定的目标是完全一致的。源于这样的认识，检察机关在履行职责过程中，应当进一步加强与法院的沟通和协调，增进共识，求同存异，既坚持各司其职，又相互支持、密切配合，为解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益诉求作出共同努力，积极推动检察机关与审判机关内部纠错机制的紧密衔接和良性互动，共同维护社会主义法制的统一、尊严和权威。

    3.坚持敢于监督与依法监督的辩证统一。检察机关是国家的法律监督机关，开展对民事诉讼的监督是职责所在。监督不到位是失职，监督过度就会超越职权、违背立法精神，也不符合开展民事检察工作的初衷。因而，应当牢固树立敢于监督的理念，坚持依法履行监督职责不动摇，不断加大工作力度，坚决依法纠正民事诉讼中裁判不公、审判人员违法、违法执行等问题，切实维护和促进司法公正。客观地讲，有的被监督对象确实也存在接受监督的意识不强，对实事求是、有错必纠的原则坚持得不够自觉和一贯。这说明，检察机关首先应当切实提高自身的监督能力和水平，改进监督的方式方法，不断加强与有关部门的联系协调，以监督实效促进形成共识，以协作配合增进合作。

    当然，任何公权力都应当受到法律的限制，民事检察权也不例外，检察机关必须自觉遵守修改后民诉法的立法精神，严格依法办事，严守法律的边界，充分认识民事检察的程序性意义，正确把握各类监督方式、手段及其适用条件，尊重当事人在法律范围内的处分权，防止和避免因民事检察的不当介入破坏当事人在诉讼结构中的平衡性，不能代行审判权、执行权、对违法人员的处分权，不能代替当事人主张或放弃权利，坚持监督的谦抑性、有限性，保持应有的理性和克制，防止给人以“以监督者自居”的印象。

    4.坚持办案数量和办案质量并重。从调研情况看，近年来检察机关办理民事申诉案件数量保持在较大规模，但办案质量没有得到保证，在一些地方，下级院提请抗诉案件得到上级院支持的只占五成左右，再审检察建议被采纳的还不到一半;执行监督和其他检察建议质量不高的问题还没有从根本上改变，跟踪监督落实还不到位，纠错效果不明显。笔者觉得，没有一定的办案数量，办案质量无从谈起，而办案质量不高，办案数量再多也难以体现监督的效果。应当说，办案数量是基础，办案质量是保证。在实际工作中，要坚持办案数量与办案质量并重，在保持办案数量基本稳定、防止大幅下滑的基础上，下大力气提高办案质量，切实做到有数量的质量和有质量的数量，不断增强监督效果。

    5.坚持规范执法的理念。近年来，司法体制和工作机制改革逐步深化，检察工作的发展理念和执法观念不断取得新的理论创新成果，各项检察工作包括民事检察工作取得了长足进步。修改后民诉法对民事检察也进行了规范，但是，从实际情况看，有的检察人员在执法观念上仍然存在一些不适应、不符合的问题。多年来，高检院始终强调要加强执法规范化建设，具有很强的针对性，是推动各项工作的重要抓手，一些地方检察机关也进行了积极的实践和有益的探索。对民事检察部门来说，应当充分认识加强执法规范化建设的战略性、基础性意义，持之以恒，抓紧抓细，以更大的决心、更大的力气彻底纠正执法不规范的突出问题，切实把内部监督制约机制贯穿于办案的各个环节，依法全面规范案件受理、审查、处理意见提出和审批等各个办案环节，规范法律文书送达和提请提出抗诉、检察建议等法律文书的制作，强化流程管理，提高办案效率，实现效率与公正的有机统一。

    三、实施修改后民诉法应当明确民事检察工作的思路和举措

    当前和今后一个时期，检察机关应当适应新形势新要求，强化工作措施，着力构建“以抗诉工作为重心，以同级监督为抓手，以调查核实为手段，以提高质量为保障”的多元化监督工作格局，全面加强工作指导，推动民事检察工作提高到一个新水平。

    第一，突出工作重心，强化同级监督。修改后民诉法调整了当事人不服法院生效裁判申请监督的程序，一些同志据此认为，检察机关受理案件的数量会大幅减少。还有的同志认为，基层院没有多少抗诉案件可办，无事可干了。事实上，去年有的地方省级法院受理的当事人申请再审案件，最终进入审判监督程序再审后调解、改判的只占立案审查案件的10%左右，尚未进入再审程序和再审后维持原判的案件仍然占很大比例，而且一些省级检察院还可能面临不服再审裁判的民事申诉案件增多的趋势。笔者认为，检察机关的监督任务应当会进一步加重，比如对程序违法的监督包括立案监督，对执行活动的监督，对小额诉讼的监督等方面，工作量都大大增加，因而人员力量不但不能减少，而且应当进一步加强。解决这些问题，首先应当从转变思想观念入手，深刻领会立法精神，突出抗诉工作这个重心不动摇，进一步坚持把监督的重点放在当事人不服二审和再审裁判案件上，实现从单一监督方式向多元化监督方式的转变，从主要通过上级院监督向强化同级监督的转变，从偏重数量向质量、效率、效果并重的转变，注重充分发挥检察建议的监督作用，增强监督效果。还应当指出的是，不能把办案仅仅理解为办理抗诉案件，对确有错误的裁判提出抗诉是办案，对其他违法行为的监督也是办案，都能够体现民事检察工作的价值。

    第二，严格遵守办案期限，提高办案效率。修改后民诉法规定，检察机关对当事人的申请应当在三个月内进行审查、作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定，体现了提高办案效率的立法主旨。客观地讲，要在三个月内完成案件审查工作，确实是一个挑战。解决好这个问题，需要检察机关深化思想认识，从全局上统筹考虑，搞好动态协调，促进民事检察与控告申诉检察、案件管理、检委会办事机构等有关部门之间的协作配合，不断提高办案能力和水平，缩短流转时间，确保在法定期限内完成审查工作。对此，上级院还应当注意作出表率。

    第三，依法正确运用调查核实权，把握好尺度。修改后民诉法把检察机关的调查核实权作为强化监督的手段，其意义是积极的。为此，应当认真总结以往的经验，进一步探索完善方式方法，规范工作流程，积极稳妥地开展调查核实工作。但是，一定要注意把握好依法这个“度”，恪守检察官的客观中立义务，不能带有倾向性，不能将调查核实权理解为侦查权。在实际工作中，根据不同案件的需要，调查核实可以采取查询、调取、复制相关证据材料，询问诉讼当事人或证人，鉴定、勘验、评估、审计以及向有关部门进行专业咨询等措施;对审判、执行人员违法行为的调查和案件事实证据的核实应当有所区别，对审判、执行人员违法行为的调查应当严格按照受理、审批、调查结果报告、审查处理决定等程序进行。

    第四，深入做好服判息诉工作，维护司法权威。深入做好服判息诉工作是化解矛盾纠纷、维护司法公正、促进社会和谐稳定的重要方面。实施修改后民诉法，检察机关受理的申请抗诉或再审检察建议案件，大部分为法院驳回再审、逾期未对再审申请作出裁定或对再审裁判不服，而且检察机关作出不予提出检察建议或抗诉，当事人不得再次向检察机关申请检察建议或抗诉，一旦当事人对检察机关作出的决定不服，上访、缠访缠诉甚至闹访的情况可能会增多，做好服判息诉工作的难度增大。因此，应当坚持监督与息诉并重，加强民事行政检察与控告申诉检察部门的协调配合，共同做好服判息诉工作。在实践中，还要注意切实避免通过采取提请抗诉的方式上交矛盾。

    第五，全面加强工作指导，确保修改后民诉法顺利实施。修改后民诉法虽然吸收了司法改革的一些成果，但有些内容还没有上升到立法层面，有些规定相对比较原则。实践中，应当注意做好司法改革文件、检法两院会签文件与修改后民诉法的衔接。对于法律没有明确，司法改革文件等有关规定的内容与立法精神没有冲突的，应当继续抓好落实。在实施修改后的民诉法过程中，还必然会遇到一些新问题，开展同级监督的工作任务也会加重，上级检察机关应当更加重视和全面加强工作的分类指导，认真分析研判，积极应对处置，确定专门力量，及时跟踪了解工作中出现的新情况，积极开展专题研讨、案例评析等活动，推动监督工作范围、程序、方式手段的不断规范。

    此外，要保证修改后民诉法顺利实施，还应当把民事检察工作作为各级检察机关的“一把手”工程来抓，切实转变“重刑轻民”的观念，正确处理民事检察工作与整个检察工作的关系，对民事检察队伍，应当坚持严管与厚爱相结合，在政治上多关心，工作上多支持，纪律上严格约束，对违纪违法问题实行“零容忍”，以过硬的队伍和良好的执法公信力确保监督权在阳光下运行。

    (作者为宁夏回族自治区人民检察院副检察长)

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