涉诉信访工作法治化的上海路径

    党的十八大明确指出，要加快建设社会主义法治国家，强调把法治作为治国理政的基本方式，要提高领导干部运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这要求人民法院要不断提高涉诉信访工作法治化水平，积极引导涉诉信访问题在法治轨道内解决，做到依法保障合法权益，依法维护公正结论，依法纠正错误裁决，依法保护合法信访，依法制止违法闹访，实现维护人民群众合法权益与维护法治权威的统一。

    人民法院自成立以来就有“信访”工作，其主要内容表现为对各种申诉案件的处理。2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上，为区别于行政信访，正式使用“涉诉信访”这一概念。2008年全国立案信访工作会议进一步提出了“诉访分离”的观点，在界定诉的同时，准确界定了涉诉信访的内涵。这是法院系统对涉诉信访认识的飞跃，也是涉诉信访工作法治化、制度化、规范化的重要表现。近年来,上海法院始终把涉诉信访工作摆在突出位置，按照最高人民法院“四个必须、五项制度”要求，坚持信访工作与审判执行并重，源头治理与矛盾化解并行，在完成审判任务的同时，以坚定的决心和力度，不断拓宽涉诉信访工作渠道，引导群众依法维权，让群众权益通过法律途径得到伸张和保护，较好地实现了法律效果和社会效果的统一，改善了法院涉诉信访的严峻形势。2012年，上海法院进京访1069件次，同比下降25.1%。其中重复访778件次，同比下降24.3%；越级访107件次，同比下降35.5%。

    源头控制到位 减少信访增量

    当前，我国正处于社会结构转型、经济体制转轨、利益格局调整的关键时期，随着市场化、现代化、城市化进程不断加快，各种社会矛盾成因更加复杂，涉及人群更加多元，矛盾化解难度更大。作为国家审判机关，社会发展中出现的各种矛盾都会以不同形式集中反映到人民法院的审判、执行工作中。涉诉信访工作已成为人民法院日常工作的重要组成部分。法治思维、法治方法首先要从涉诉信访的源头开始。近几年来，上海法院通过构建和实施诉调对接机制，更多化解纠纷和矛盾；提升审判规范和质效，防止新涉诉信访产生；完善诉访分离，重视初信初访办理等，有效减少了涉诉信访的增量。

    上海全市法院打破传统“受理或不受理”的二维模式，从促进社会和谐出发，主动跨前一步，第一时间定分止争。对于不属法院受理范围或法律层面调整范畴的纠纷，不是一推了之，而是积极尝试非诉调解。推行起诉审查阶段纠纷化解机制和多元化解社会联动机制，实现了立案审查与人民调解、司法调解、行政调解等多元化解之间的无缝对接，把更多纠纷化解在萌芽阶段。除对当事人释明外，全市法院还落实“三及时”原则，即及时与责任部门反馈信息、及时与相关职能部门协商沟通、及时移交并指导人民调解，延伸司法工作触角，尽最大努力维护群众合法权益。加大诉调对接中心工作力度，确保司法个案公正和整体公正的有机结合，增强了群众对于司法权威、公信的认同感。

    加强审判管理，提升审判质效和规范化是从源头上减少涉诉信访产生的关键。全市法院完善审判质效评估体系，依托质效指标体系深入研判审判运行态势，定时分析重点数据，认真研析异常数据，促进审判效能的整体提升；加强专项质效管理，在大标的案件、长期未结案件、最高法院发回重审、指令再审案件常态化管控的基础上，加强对独任审案件的管理。抓好法律适用不统一的预防、发现和协调机制建设，加强对关联案件的监管，做好上下级法院之间、中院辖区之间、跨条线之间法律适用不统一问题的协调，切实促进了上海法院的法律适用统一。做好案件质量评查，通过常规评查、重点评查和专项检查相结合，切实提升审判质量。审判质效的提升，有效减少了新涉诉信访的产生。2012年，全市法院系统新增信访矛盾同比下降33.3%。

    涉诉信访不同于一般的行政信访，当事人向人民法院信访涉及的内容多种多样，但大多和“诉讼”相关。这些信访有的可能是依照诉讼法的规定，对人民法院的裁判不服而行使诉权的行为，有的则可能是对已经发生既判力的裁判表示异议。因此，在涉诉信访工作中科学界定“诉”与“访”的内涵，明确涉诉信访的工作对象是将涉诉信访工作纳入法治化轨道的前提和基础。去年全国人大对刑事诉讼法和民事诉讼法均作了大幅修改，加强了人民检察院对各个诉讼环节的监督制约，强化了人民法院的审判监督职能，进一步完善了申请再审程序，规范了当事人行使诉权的司法路径，为依法处理涉诉信访提供了有利契机和法律依据。具体而言，“诉”是指当事人向有管辖权的人民法院提出的与审判有关，并应依据诉讼法的规定，适用诉讼程序解决的请求，包括起诉、上诉和申请再审等告诉类诉求，还包括法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求。“访”是指涉案当事人或其代理人以来信或到访的形式，向人民法院反映与案件有关，但一般不再启动司法程序的问题和事项。

    对纳入“诉”类范畴的请求，将及时移送有关法院和相关审判业务庭按诉讼程序办理，充分保障当事人的程序权利，而不纳入信访工作流程，不计入信访数据统计。对纳入“访”类范畴的请求，则按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，落实“一访一案、一案一档”和“受理限期、办结限期”的要求，落实初信初访首问首办责任制，健全初信初访流程管理，办信中注重登记、分流、审查、处理、统计等各个环节，强化登记规范、转办及时、督办跟踪、结果通报。办访中注重答疑释法，采取当场答复与预约谈话相结合的方式。同时，引入催办督办和质量考评等监督约束机制，及时将处理结果和统计分析反馈相关业务庭，提高初信初访的一次性解决率。通过强化动态管理，全市法院初信初访矛盾得到及时处置，有效避免了初信初访成为重信重访，重信重访变为信访积案。

    科学管理到位 预防化解矛盾

    涉诉信访纳入法治化轨道，要不断加强对涉诉信访工作的科学管理、依法管理的水平。上海法院借力上海创新驱动、转型发展、打造智慧型城市的理念、资源优势，以“科技加机制”的基本思路全面提升涉诉信访科技化、精细化、法治化管理水平。涉诉信访工作涉及到接待、应急处置、化解、管理等环节，呈现出任务重、要求高、难度大、点多面广等特点。通过信息技术手段建立信访投诉案件监控信息系统，把所有的来信来访均输入电脑，将信访件导入、移交、转办、督办、反馈融于一体，实行了信访件网上查阅、批办、督办、管理。全市各级法院领导通过网上点击，对被投诉的部门、法官、事由及其分布、排名等一目了然，有力地提高了信访工作水平。同时，通过领导批办、信件流转、进度监控全面信息化、数字化，可以避免信访件如泥牛入海、不了了之的情况，切实提高信访件办结率，增强信访预防、矛盾排查力度。

    涉诉信访工作有其自身的规律特点，及时总结提炼在实践中形成的好的经验做法，才能形成涉诉信访工作长效机制。上海法院按照最高法院的要求，建立涉诉信访评估预防、约期接谈、责任通报、多元化解和信访终结机制。同时，结合涉诉信访工作实际情况，制定了诉访分离、初信初访办理、领导干部接访、矛盾化解协作联动、信访工作例会等多项经过实践探索行之有效的“1+6”工作机制，为涉诉信访工作管理提供了有效的制度保障。特别是通过出台《上海法院案件信访评估预防工作实施办法（试行）》，全市法院实现了风险监控管理网络化、风险级别预警实时化，实现信访风险早预警、早发现、早化解，将矛盾消除在隐患，问题化解在萌芽，切实从源头减少涉诉信访。实施以来，全市法院对621件案件开展了信访评估预防工作，已化解342件，占全部案件的55%，未发生一起因工作不当造成信访矛盾激化的案件。

    上海全市法院综合运用法律、经济、行政等手段，教育、疏导、释明等办法，发挥法院和有关单位的作用，尽可能地化解各类涉诉信访矛盾。借力社会各方优势，形成化解合力。一是依靠党委、人大、政府的政治优势。全市各法院对审判工作中遇到的重大社会矛盾，主动向地方党委、人大、政府报告，争取监督和支持。上海高院就涉诉信访中的难点、突出问题主动向市委政法委请示汇报，请求指导和支持。与市人大信访办建立季度联席会议制度，就全市法院涉诉信访情况定期进行交流研判，共商化解措施。二是依托基层组织的资源优势。通过充分发挥街道、镇、村等基层组织调解民间纠纷的优势，基层派出所处理轻微伤害案件的优势，司法所、综治办提供法律援助的优势，实现了不同矛盾化解主体的有效衔接，全方位、多渠道化解处理涉诉信访矛盾。三是借力相关单位的业务优势。一些涉诉信访矛盾的产生与社会前端管理密切相关，其化解也需要借助相关专业机构和部门的业务优势。上海法院召开了医患纠纷诉调对接推进大会，共同推进第三方化解医患纠纷平台的建设；上海高院与市工商局、市消保委签署了在消费者保护领域构建诉调对接机制的工作纪要。全市基层法院还重点在交通事故赔偿纠纷、劳动争议、物业、农村土地承包等领域与交警、工会、房地、农委等主管部门沟通，深入推进行业联动矛盾化解机制，争取更多主体参与纠纷化解，拓宽纠纷解决渠道。四是发挥特殊人士的身份优势。通过邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、律师等社会人士参与信访接待、终结听证和矛盾化解工作，增强当事人的认同感和信任感，推动涉诉矛盾化解。

    在法治化领域中，任何权利救济程序都应有终局性制度设计，才能保障程序的正常规范运行。在涉诉信访工作中，对于法律问题释明疏导解决到位、合理化解方案优化到位、实际生活困难救助帮扶到位，当事人仍不断无理上访的案件，应依法予以终结。当事人就已终结事项重复上访将不再接待、受理和转办。只有确保涉诉信访管理出口畅通，才能规范涉诉信访秩序，促进人民法院涉诉信访工作良性循环，把更多的精力用于正常信访案件的接待、研判和解决上来。涉诉信访案件终结是涉诉信访工作的最后一道防线，领导重视、程序公正是确保案件质量的关键。上海各级法院主要领导对信访终结案件亲自把关，对信访终结工作事项召集办公会议集体讨论，由主要领导签署申请报告、审核报告和终结决定书，定期听取信访终结工作汇报。凡是涉及上报的信访终结事项都要经院级会议讨论通过，切实提高重视程度，确保终结质量。在实际工作中，上海法院以矛盾彻底化解为信访终结工作思路，全力追求以终结促化解，加大化解工作力度，对无理上访人员不再一味迁就，而是晓以利害，耐心疏导，促使信访人回归理性，彻底化解信访矛盾。

    监督助推到位 促进审判质效

    重视涉诉信访的依法处理、依法化解、源头治理、综合治理，也要重视发挥涉诉信访的监督助推作用。作为发现问题的窗口，涉诉信访并不是一项单一的工作，而是整个法院管理的重要环节。它发挥着法院管理中存在问题的“显微镜”，完善法院管理薄弱环节的“助推器”，审判作风和党风廉政建设的“监督哨”等作用。上海法院将信访矛盾化解与问题整改相结合，推进法院审判工作良性发展，在涉诉信访工作中坚持“八个不放过”：即不发现问题不放过、不找到原因不放过、不找到制度漏洞不放过、不找到责任人不放过、不找到整改方法不放过、不整改到位不放过、不举一反三不放过、不反馈给来访人不放过。通过涉诉信访发现法院工作存在的问题，由监察部门或者审判管理部门向相关庭室和个人发出整改通知书或者工作提示书，有效弥补了法院的管理制度漏洞，规范了法官的行为细节。通过全市法院的共同努力，2012年上海法院同期结案率达到100.08%，民商事一审平均服判息诉率到达91.94%，司法公正指数、司法效率指数连续多年蝉联全国首位。

    上海高院院长应勇多次强调“对涉诉信访而言，审判执行工作是源头，涉诉信访工作是审判工作的延伸，社会管理创新的探索”，明确要求“推进涉诉信访矛盾的依法治理，努力破解人民群众关注的司法难题”。上海法院通过强化法治理念，转变工作观念，深化源头治理，实施科学管理，发挥监督助推，提升了审判质效，实现了涉诉信访工作由就案办案向定分止争转变，由职能司法向能动司法转变，由司法救济向多元化解转变，实现了涉诉信访工作法治化轨道内的良性发展。

    （作者：顾伟强 系上海市高级人民法院副院长）