以监所检察工作为视角看巡视检察

2013-02-25 10:03:58　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：检察日报　

2012年2月29日，高检院监所检察厅印发了《关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见》，首次提出巡视检察的概念。所谓巡视检察，是指地(市)级以上检察院监所检察部门对辖区内由下级检察院检察的监狱、看守所、劳教所的刑罚执行和监管活动是否合法进行检察，同时对派出、派驻该监管场所检察机构履行法律监督职责情况进行检查。

巡视检察制度在监所检察工作中施行一年来，全国检察机关监所检察部门共对400余个监管场所的刑罚执行和监管活动以及派驻检察室履行法律监督职责情况进行了巡视检察，督促被巡视单位整改纠正了工作中存在的问题，查处了多起监管场所干警职务犯罪案件，取得了较好的法律效果和社会效果。2012年10月，国务院新闻办发表的《中国的司法改革》白皮书肯定了检察机关监所检察部门的巡视检察，将其作为司法改革的成果之一。曹建明检察长最近作出批示:“巡视检察是加强检察机关法律监督的重要形式之一，应予坚持。”笔者结合全国检察机关监所检察部门开展巡视检察一年来的情况，就该项制度谈几点认识。

■巡视检察制度产生的背景

监所检察是我国检察机关的一项传统业务，新中国成立之初的各级检察署即有这项职权。1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》均规定，检察院的职权之一就是“检察(全国)监所及犯人劳动改造机构之违法措施”。1957年，检察机关开始在劳改场所相对比较集中的地区(如湖北省沙洋地区)设立派出检察院，并在劳改场所设立检察室进行派驻检察。

新中国的监所检察工作已经走过了六十余年，在维护刑罚执行公平公正、维护监管秩序稳定、维护被监管人合法权益等方面作出了积极贡献。但随着时代的发展，传统的监所检察工作机制也逐渐显现出以下几个方面的问题:

(一)一些派驻检察人员容易被监管场所“同化”。派驻监管场所检察是中国特色检察制度的一项重要内容，也是检察机关履行法律监督职责的重要形式之一。目前我国检察机关共对3684个监管场所进行派驻检察，占全部监管场所的94.8%。就全国而言，派驻检察室通常只有几个人，这些人的办公室多数由监管场所提供，吃饭在监管场所干警食堂，有的派驻检察人员上下班还要搭乘监管场所干警班车。久而久之，一些派驻检察人员就容易被监管场所干警“同化”，如同一个单位的人一样，导致一些检察室未能充分发挥对监管场所的法律监督职责，出现不愿监督、不敢监督或监督不痛不痒的问题，有的甚至形同虚设。

(二)派驻检察室与监管场所相比往往级别过低导致监督乏力。在我国，监狱绝大多数隶属于省级监狱管理局统一管理，级别多为正处级;就看守所而言，县级看守所多为副科级，地市级看守所多为副处级。而承担对这些监管场所法律监督职责的派驻检察室级别则往往低于监管场所的级别，检察室主任的级别也低于监狱长或看守所长的级别。由于级别不对等，导致监督乏力，效果不佳。虽然高检院多次下发文件，要求派驻检察室主任由与监管场所负责人相当级别的干部担任，但从各地落实的情况看很不平衡，解决到位的只是少数。

(三)上级检察院监所检察部门不能及时发现和纠正下级检察院监所检察部门工作中存在的问题。长期以来，上级检察院监所检察部门对下指导工作，通常是下发通知要求下级检察院监所检察部门上报材料，至于这些材料是否完全符合实际，上级检察院监所检察部门有时候并不清楚。为了解基层情况，上级检察院监所检察部门也会定期或不定期地到下级检察院监所检察部门调研和指导工作，但往往是采取听取汇报或召开座谈会等方式，即使到监管场所去实地检察，也往往是走马观花，不能全面而深入地了解监管场所的刑罚执行和监管活动是否存在问题，存在哪些问题。因此，传统的监所检察工作方式容易导致上级检察院监所检察部门不能准确、全面了解到监管场所和派驻检察室真实的工作情况，影响对下指导工作的针对性。

(四)传统监所检察工作模式不能满足社会各界对监管场所在押人员权利保障的新要求新期待。监管场所在押人员的人权状况，是国际人权领域一个无法回避的话题。早在1984年，联合国就通过了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》。迄今为止，包括我国在内已有146个国家签署、批准了这一公约。随着我国改革开放和人权事业的进步，“国家尊重和保障人权”也在2004年写入我国宪法。监管场所在押人员的权利意识日渐增强，社会各界对这一特殊群体的状况给予了前所未有的关注。2009年以来我国陆续发生的“躲猫猫”等事件，把过去披着神秘面纱的监管场所一下子推到了公众舆论的风口浪尖上，既给监管场所造成了不良影响，也使群众对检察机关的执法公信力产生怀疑。

上述问题的长期存在，特别是近年来监管场所恶性事件的不断发生，促使检察机关监所检察部门不得不反思传统工作模式的不足。为破解上述难题，高检院监所检察厅在调查研究的基础上创新工作机制，推出了巡视检察制度。

■巡视检察制度的特点

高检院监所检察厅推出的巡视检察，既不同于以往检察院对监管场所的派驻检察或者巡回检察，也不同于以往上级检察院监所检察部门对下级检察院监所检察部门的工作检查，而是在二者有机结合基础上的创新发展。巡视检察作为一项全新的监所检察工作机制，具有以下几个特点。

(一)检察指向的对下性。这是巡视检察区别于以往监所检察工作的根本特征。以往的监所检察工作指向，无论是派驻检察还是巡回检察，都是由对监管场所担负直接监督职责的检察院平向进行的;而巡视检察则是由对监管场所担负直接监督职责的检察院的上级检察院进行的，上级检察院监所检察部门直接对由下级检察院监所检察部门检察的监管场所的刑罚执行和监管活动是否合法进行检察，同时对派驻检察机构履行法律监督职责的情况进行检查。这种上对下的巡视检察，既可以是上一级检察院直接对下级检察院担负监督职责的监管场所进行检察;也可以是上两级检察院直接对下级检察院担负监督职责的监管场所进行检察;还可以是上三级检察院直接对下级检察院担负监督职责的监管场所进行检察，如由高检院监所检察厅直接对某县级检察院监所检察部门担负监督职责的监管场所进行巡视检察，就属于这种情形。

(二)检察人员的特殊性。在通常的监所检察工作中，上级检察院监所检察部门到下面检查工作，在人员组成方面并没有严格的限制。而开展巡视检察则对人员组成有特殊的要求，要成立专门的巡视检察组，成员不得少于三人。组长一般由监所检察部门负责人或者相当级别检察官担任，必要时可以由分管副检察长担任巡视检察组组长。巡视检察组成员通常由本级检察院监所检察部门工作人员组成，可以视情况邀请检察技术部门工作人员或者抽调下级检察院监所检察部门工作人员参加。根据工作需要，可以邀请同级公安机关、司法行政机关相关业务部门工作人员参加巡视检察工作。

(三)检察对象的双重性。在以往监所检察工作中，上级检察院监所检察部门到下面检查工作时，检查的对象是单一的，仅限于对下级检察院监所检察部门履行法律监督职责的情况进行检查，即使到监管场所检察，也主要是为了了解派驻检察机构履行法律监督职责的情况。而巡视检察，要求上级检察院监所检察部门不仅要直接实地检察由下级检察院担负监督职责的监管场所的刑罚执行和监管活动是否合法，同时还要检查派驻该监管场所的检察机构履行法律监督职责的情况，因此巡视检察的对象具有双重性。

(四)检察时间的非预告性。在以往监所检察工作中，上级检察院监所检察部门到下面检查工作时，通常要事先通知下一级检察院监所检察部门，有时候还要下发书面通知。下一级检察院监所检察部门接到通知后，再层层通知到被检查的派驻检察室，检察室再通知监管场所某某时间上级检察院监所检察部门要来检察。这样派驻检察室和监管场所都会在上级检察院监所检察部门下来检察之前，提前对照有关法律法规进行自查，看是否存在什么问题并及时整改或纠正。等到上级检察院监所检察部门来到派驻检察室和监管场所实地检察时，看到的情况往往与平时的实际情况不完全相符，结果是不能完全了解到真实情况。巡视检察明确要求事先不应当通知被检察的单位，不需要像以往那样层层通知、层层安排、层层陪同，这就不仅有助于提高工作效率，而且有助于上级检察院了解到真实情况。

(五)检察内容的全面性。在以往监所检察工作中，上级检察院监所检察部门到下面检查工作时，往往是就某一个或几个方面的工作进行检查，通常不会对工作的方方面面进行全方位的检查。而巡视检察要求对监管场所的执法活动进行全面检察，如对看守所的检察就包括犯罪嫌疑人、被告人是否有超期羁押、久押不决情况;对在押人员使用械具、禁闭是否符合有关规定;是否存在牢头狱霸、混管混押情况;办理留所服刑及刑罚变更执行活动是否符合规定;在押人员的生活、医疗卫生管理等是否符合有关规定;在押人员的合法权益是否得到保障等。同时，还要对检察室履行法律监督职责情况进行全面检查，包括开展刑罚执行和监管活动日常监督工作情况;被监管人非正常死亡、脱逃、逃跑等事故的检察处理情况，执行监管场所重大事件报告制度情况;监管民警职务犯罪案件、服刑人员又犯罪及劳教人员犯罪案件的办理情况，重点检查职务犯罪案件线索的管理、初查、立案侦查工作情况;落实检务公开、检察官信箱、约见检察官等制度情况，办理被监管人申诉、控告、举报情况;贯彻落实高检院有关监所检察工作的规范性文件和工作制度情况，落实派驻检察时间，填写《检察日志》和有关业务登记表、台账情况;其他派驻检察工作情况等。

(六)检察方法的多样性。巡视检察的方法不拘一格，在不违反有关规定的前提下，凡是有助于了解到监管场所刑罚执行和监管活动真实情况、有助于了解到派驻检察机构履行法律监督职责真实情况的检察方法均可使用。常用的检察方法有:查阅有关案卷材料、档案资料、检察日志、有关账表、会议记录、服刑人员和劳教人员计分考核、奖励材料等资料，调看监控录像和联网监管信息;实地查看禁闭室、会见室、监区、监舍、医疗场所及被监管人生活、学习、劳动场所;现场开启检察官信箱，找被监管人及其亲属谈话，接受被监管人及其法定代理人、亲属的控告、举报或者申诉;听取监管机关、派驻检察室的情况介绍，找有关监管民警、检察人员谈话，召开座谈会;暗访;以及需要采取的其他工作方法。

■完善巡视检察制度的几点思考

我国宪法第132条规定:最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。曹建明检察长多次强调指出:检察机关要把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置，自觉接受外部监督，进一步加强内部监督。高检院监所检察厅推出的巡视检察制度，即上级检察院监所检察部门不仅直接检察由下级检察院监所检察部门担负监督职责的监管场所，而且直接检查下级检察院监所检察部门履行法律监督职责的情况，这就既将检察机关上下级的领导关系体现在监所检察的实际工作中，也将强化法律监督与强化自身监督的工作要求有机结合起来，有一举多得之效。但是，巡视检察毕竟是一件新生事物，从一年来的实践看也发现了一些问题。对此，笔者提出以下建议。

(一)拓宽巡视检察的范围。目前，巡视检察制度仅限于对监狱、看守所、劳教所等监管场所的巡视检察，而监所检察工作除了对监管场所的刑罚执行和监管活动进行法律监督以外，还包括社区矫正和监外执行的法律监督，从今年起还增加了指定居所监视居住执行的法律监督，羁押必要性审查，死刑执行临场监督，财产刑执行的法律监督，刑罚变更执行同步监督，法院开庭审理减刑、假释案件的法律监督，强制医疗执行的法律监督等。笔者认为，有必要将巡视检察的范围扩大到监所检察工作的所有领域，将来还可以视情况扩大到其他诉讼监督工作中，如对法院审判活动的法律监督，对公安机关侦查活动的法律监督等。

(二)扩大巡视检察组的人员构成。目前，巡视检察组主要由监所检察部门的人员组成，上级检察院可以视情况邀请检察技术部门工作人员或者抽调下级检察院监所检察部门工作人员参加，并且还可以邀请同级公安机关、司法行政机关相关业务部门工作人员参加。笔者认为，为了提高巡视检察的公信力，可以邀请检察院聘请的人民监督员、特邀检察员参加巡视检察组，还可以邀请对这项工作感兴趣的人大代表、政协委员参加巡视检察组。扩大巡视检察组人员的组成范围，一方面监所检察部门组织的巡视检察可以接受他们的监督，提高监所检察工作的透明度和公信力;另一方面监管场所和派驻检察机构存在的某些问题可以通过他们予以反映，帮助协调解决。

(三)注重巡视检察的问题整改和责任追究。巡视检察本身不是目的，高检院监所检察厅推出这项制度的目的是通过巡视检察发现监管场所和派驻检察室存在的问题，监督和指导他们去研究问题，进而解决问题。通过巡视检察，上级检察院监所检察部门往往会发现监管场所在刑罚执行和监管活动中存在的一些问题，也会发现派驻检察室在履行法律监督职责工作中存在的问题。有些问题可以当场解决或比较容易解决，有些问题却需要花费时间和精力去努力解决，甚至需要上级检察院监所检察部门帮助解决或协调监管场所的上级主管部门予以解决。因此，巡视检察结束后，虽然巡视检察组解散了，但并不意味着巡视检察工作就此结束了，上级检察院监所检察部门一定要指定专人继续跟踪巡视检察发现的问题是否得到了有效整改，有关失职渎职人员是否受到了责任追究，还可以考虑在巡视检察结束一年内，适时组织对被巡视检察的监管场所和派驻检察室进行回访检察。只有紧盯不放，跟踪问效，奖惩分明，才能真正发挥巡视检察的作用。

(四)建立巡视检察报告制度。巡视检察制度和其他好制度一样，其生命力在于是否不折不扣的执行。为此，有必要建立巡视检察报告制度，即地、州、市级检察院要及时向省级检察院报告巡视检察情况，省级院要及时向高检院报告巡视检察情况，通过检察机关上下级之间的领导关系促使负有巡视检察职责的检察机关真正发挥作用，把这项工作抓到实处。高检院监所检察厅和省级院监所检察部门除了要听取报告和定期通报情况外，必要时还可以对已经被其他上级检察机关巡视检察过的单位再进行巡视检察，以检验其成效。

(五)加强对巡视检察人员的管理。上级检察院监所检察部门要建立健全对巡视检察人员的内部管理制度，加强学习培训，提高巡视检察人员的政策理论水平和业务素质。对巡视检察人员实行回避制度，如巡视检察人员与被巡视检察的监管场所或派驻检察室负责人有近亲属关系或者涉及本人利害关系的，应当进行回避，巡视检察组组长不得参加对本人成长地或长期工作地的巡视检察等。巡视检察人员应当客观公正，廉洁自律，树立良好的作风和形象，不得接受监管场所的宴请或礼品，不得利用巡视检察的工作便利谋取私利或者为其他人谋取不正当利益。对于巡视检察人员不履行或不正确履行职责，对被巡视检察的监管场所或派驻检察室存在的重要问题应当了解而没有了解，应当报告而没有报告的，按照有关规定追究责任。

(六)从立法上确认巡视检察。高检院监所检察厅推出的巡视检察，得到了各地监所检察部门的普遍欢迎，在实践中取得了较好的法律效果和社会效果，得到了高检院领导的支持。虽然《中国的司法改革》白皮书也对检察机关监所检察部门开展的巡视检察予以肯定，但目前这项制度还仅仅具体体现在高检院监所检察厅的文件中，层级过低。为推动巡视检察工作的深入发展，笔者认为有必要在立法上对巡视检察制度予以确认，如可以考虑在人民检察院组织法中规定巡视检察制度。在修改有关法律之前，可以先由高检院出台有关文件，以高检院的名义推动这项制度的开展，从而进一步加强检察机关的法律监督工作。

(袁其国  作者为最高人民检察院监所检察厅厅长)

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