突发事件应对亟待检察机关发挥监督作用

    近年来，我国的重大自然灾害、群体性事件、公共卫生事件等突发事件频繁发生。对于突发事件，我国政府在应对和组织方面，能够做到统一领导和群策群力，最大限度地减轻了灾难带来的损失。但不容讳言，我国减灾应急法律体系仍存在着诸多缺陷。监督和规范突发事件应对中行政机关及其工作人员的违法行政行为，保护民众的合法权益，是我国突发事件应对法治研究中一个亟待解决的问题。

    一、突发事件应对中检察监督的理论基础

    国家紧急权力，尤其是行政紧急权力，在性质上绝不是超越宪法的或者宪法外的权力，它必须在宪法和法律范围内运行，受到宪法的规范和法律的规制。

    在我国，检察机关作为一个专门的法律监督机关，对行政机关行政权的监督功能主要表现为以下几个方面:检察机关监督行政机关设置和运用紧急权力的规范性文件是否具有合法性。监督行政机关的具体行政执法行为的合法性，并在行政行为过程中，可及时向行政机关提出检察监督建议。向法院就行政诉讼案件的生效判决、裁定提出抗诉。对行政主体及其工作人员构成职务犯罪的行政行为进行监督。在特殊或紧急情形下，对行政机关以国家名义实施的特殊行政行为进行监督。

    二、突发事件预防机制中的检察监督

    检察机关对突发事件预防机制中的各种活动进行监督可以预防违法犯罪行为的发生。第一，对突发事件预防机制中设立的应急预案制定程序和内容的合法性进行监督。第二，督促国家机关工作人员积极履行应急预防机制中的法定职责，并对相关工作提出检察建议。第三，对预防机制中涉及到的行政主体及其工作人员构成职务犯罪的行政行为进行检察监督。及时追究突发事件中的渎职犯罪行为，也是检察机关对突发事件预防机制进行监督的最重要任务之一。

    三、突发事件应对过程中的检察监督

    行政紧急权力的首要目标是采取高效率的、必要的措施恢复正常的社会秩序，行政紧急权力作为紧急状态下强化了的政府权力，显然是一把双刃剑。检察机关作为国家专门的法律监督机关，其在紧急状态过程中监督职能的充分发挥对政府正确行使紧急权力，保护公众利益有着至关重要的作用。检察机关在突发事件应对过程中的监督作用包括:

    第一，对公民知情权的保护。紧急状态下公民知情权不仅包括了解相关紧急局势信息的权利，还包括了解行使行政紧急权的主体、权限和范围，了解紧急措施的标准、对象、范围、紧急状态下违法行为的责任以及权利受到侵害时的救济手段、途径等诸多内容。检察院可在法律程序上监督行政机关是否履行了告知权。

    第二，就应对突发事件中行政机关的行政行为提出检察监督纠正建议。针对突发事件应对过程中行政机关在行使行政紧急权时发生的违法情形，提出纠正意见。检察建议可以及时有效地监督、制止、纠正违法不当行为。

    第三，对突发事件处理中行政机关工作人员的职务犯罪行为进行查处。突发事件过程中，一些行政机关工作人员的职权得到了扩大和强化。检察机关的有效监督，能预防和减少职务犯罪，规范行政机关工作人员的行为，增强行政行为的公信力。

    四、突发事件应对后的检察监督行政机关在应对突发事件的危机管理中，不仅要做好“预防”和“应急”，更要做好“善后”，以防止事态的蔓延，促进社会秩序的恢复进程。

    第一，通过启动行政诉讼审判监督程序加强对行政诉讼的法律监督。面对由突发事件及其不当应急措施引发的种种行政诉讼，检察机关应当加强对行政诉讼案件的司法监督力度，遵循客观公正的原则，及时依法提起抗诉，防止行政相对人在行政诉讼中受到不合法待遇。

    第二，加强重建工作中职务犯罪的法律监督。突发事件发生后的重建工作中将涉及巨额资金和大量建设工程项目，容易引发职务犯罪问题。在灾后重建工作中，检察机关应当积极加强法制宣传与警示教育活动，增强和提高重建工作中职工干部的法制观念和遵纪守法意识，总结开展预防职务犯罪工作的新经验，遏制和减少职务犯罪案件的发生。

    (作者单位:北京师范大学法学院 郭殊)