雾霾天气拷问大气污染防治法

近期，北京等多地连续多天发生雾霾天气，我国的空气质量并没有因为大气污染防治法的实施而获得相应的改善。资料图片

    近期，北京等多地连续多天发生雾霾天气，空气污染十分严重。我国早在1987年就制定并颁布了大气污染防治法，并于1995年和2000年进行了两次修订。但遗憾的是，我国空气质量并没有因为大气污染防治法的出台和实施而获得相应的改善。

    大气污染防治法的法律效果为何不尽如人意?首先是立法目的、价值取向存在问题。大气污染防治法第一条将促进经济可持续发展作为立法目的之一，这是导致相关法律制度设置失衡的直接原因，从而使得该法无法满足我国空气质量保护的需求。如果将经济发展与环境保护的诉求并列，每当遇到经济发展与环境保护相矛盾时，只会注重眼前经济利益而选择先污染、后治理之路，结果不仅加大治理成本，也会使环境污染不可逆转。其次，制度设置不完善，保障措施缺乏可操作性。该法只对“总量控制制度”的内容作了规定，而并没有切实可行的实施程序，如对排污企业履行总量控制的监督程序等没有规定;总量控制的区域是按照行政区域而非按照地理区域划分，这种划分不具有科学性，从而使“总量控制制度”根本不可能达到其设置的目的。再次，缺乏对燃料商的规制。除了尾气排放装置问题之外，移动污染物质排放源与其使用的燃料是密切相关的，如果所有机动车尾气排放装置能够达到排放标准的要求，却使用劣质的燃料，那么降低空气污染的最终目标将无法实现。

    他山之石，可以攻玉。世界八大环境污染公害有两件发生在美国:一件是发生于1943年的洛杉矶烟雾事件，另一件是发生于1948年的多诺拉事件。与北京本次污染事件相似的是，这两大公害事件也都是因为严重的空气污染造成的。当时美国日趋恶化的环境污染问题，引起美国公众的强烈不满，也引起了美国国会和政府的高度关注。自20世纪50年代起，美国就开始大力研究防治空气污染问题，1955年以成文法的形式出台了空气防治法。此后，美国不断推陈出新来控制空气污染问题，针对空气污染问题的不同方面，制定了多部法律。最终于1970年正式颁布实施了囊括所有涉及空气污染问题的综合性联邦法律———清洁空气法。清洁空气法成为世界上许多发达国家和地区修改相关法律的重要参考依据和研究对象。日本清洁空气法、欧盟清洁空气法以及2010年通过的欧盟清洁空气计划等不仅借鉴了美国清洁空气法的相关内容，还做到了结合地区特色加以修正、完善。

    那么，如何结合中国情况完善我国的大气污染防治法?

    第一，调整立法目的价值取向。删除促进经济发展这一目的，将保护公众健康和公共福利，维护空气质量作为立法的根本目的。

    第二，重新划定总量控制区域。应当根据地理区域的特性划分界限，而不是根据行政区来划分。由国家重新划定空气污染物质总量控制区域，对于跨省界的空气污染物质进行统一管理和总量控制。对于个别大型的排污企业，可以参照美国清洁空气法，以该企业作为一个单独的总量控制单位，由国家专门单位进行管理。企业排污只要总量不超过一定配额，就可以在单个固定的污染物之间调节。这样既可以控制环境污染，又维护了经济发展，更鼓励了企业改进技术控制排污的积极性。

    第三，增加对燃料生产企业的责任。美国清洁空气法设定了“功效全面一致”制度，以增加燃料生产商的责任。该制度要求:只有当机动车燃料生产商有确凿依据证实其生产的新型燃料及其添加剂，与经过认证的其他燃料一致，不会对机动车减排装置的功能造成任何影响，这一新型燃料才能获得联邦环境保护总署的批准，进入市场销售。我国应当借鉴该制度，使燃料生产商承担一定的社会责任。当然，除了环境法上的义务，还需要从经济法的角度去规制燃料商的垄断地位，必要时在能源市场引入市场竞争机制，以加强燃料生产商的危机意识，督促其改进技术，提高油品质量。只有燃料商的社会责任感高了，才能从源头上控制汽车尾气污染。

    第四，提高经济制裁的处罚力度。大气污染防治法应完善对违法排污行为的处罚制度，取消罚款最高限额规定，大幅提高处罚金额，根据违法排污行为的恶劣程度给予经济处罚。为避免现有罚款金额静态计算法的僵化性，应采用动态的计算方法。删除“一次性”的经济处罚方式，采用日叠加罚款金额。这种动态计算法可能会导致最终处罚金额巨大，但只有严厉的经济制裁措施让违法排污行为“无利可图”，才能从根本上提高排污企业遵守法律规定的自觉性，从而确保大气环境质量的改善。

    (作者分别为首都经济贸易大学法学院副教授 翟业虎、首都经济贸易大学法学院民商法硕士研究生 张瑜)