今年以来，全国多地遭遇大范围、长时间的雾霾天气。国人对于环境问题的关注，正来到一个前所未有的高点。
另一方面，始订于1989年的《环境保护法》，实施二十余年来也日渐显现出难以跟上环境保护现实进程的一面，要求修订的呼声一直不断。出台实施更为严格的环境保护法，以强化政府的监管职责和公众的环保意识，逐渐成为人们的共同期待。
2011年，《环境保护法》修订启动。但是，2012年8月就对外公开征求意见的《环境保护法》修订案，因为有关修改条款引发从环保实务部门到业界专家学者的多方争议，以至于有媒体称各方对修订“意见一箩筐”，未能如期提交全国人大常委会审议。
《环境保护法》为何迟迟不能达成修改共识？日前，中国环境资源法研究会副会长、上海政法学院经济法学院院长王文革，上海市政协委员殷啸虎以及民间环保组织“绿色时尚联盟”的代表柯心，围绕相关话题接受了记者的采访。
立法理念权衡 不可“唯GDP论”，也不“零增长观”；既有一票否决，也须因地制宜。
记者夏斌（以下称记者）：在法案修订启动之前，有业界学者把预想中的这次修法分为“大改”、“中改”和“小改”，认为即便“大改”难以实行，“中改”也值得期待。但草案公布后，他们却失望地发现由“中改”降为了“小改”。此次修订由全国人大环资委组织，环保部受其委托起草部门建议稿。但即便环保部提出的不少建议，草案中也未予采纳或涉及较浅，仅有笼统的提及而无具体的规则保障。请问，争议的焦点何在？
王文革：这次环保法修改的争议主要体现在以下几点：
一是如何落实科学发展观的立法理念。具体而言，它突出表现为：第一，在环境与经济统筹问题上，既不能以牺牲环境来获取片面发展，也不能坚持“零增长观”，从经济发展优先论的极端走向环境保护优先论的极端。第二，治理“一刀切”与因地制宜的抉择。应当看到，我国环境问题的区域差异性非常明显。比如，有的地方环境容量大，污染物排放多些自身也能净化；有的地区生态则非常脆弱，即便排放量符合国家标准，也很可能造成污染。同时，不同地方产业发展所处的不同阶段，也对环境治理提出了差异性的要求。
二是如何加强政府的环境保护责任及对政府的监督。现行的环保法重在管企业，对政府的影响环境的决策行为、不作为以及越权等行为没有给出明确的约束。例如，环保行政主管部门负责建设项目环评审评、排污费征收等，但一些地方政府为了发展经济，不时会出来干预环评审评和排污费征收等。
三是公众环境权益及公众参与环境保护的问题。只有在法律上对公众环境权做出明确宣示，公众参与环境保护、提起公益诉讼、监督企业污染和破坏环境的行为、监督政府、提出损害赔偿等，才更有直接的法律依据。同时，公众参与环境保护是解决环境问题的重要途径，然而在公众参与的主体地位、形式、程序和实体保障等问题上，现行法律还有待完善。
需要指出的是，在具体争议尚未得到解决、各方面条件尚未成熟时，不应对《环境保护法》强行进行实质性修改。这主要基于以下考虑：一是目前我国已初步形成了一个比较完善的环境法律体系，有关大气、水、固体废物、噪声、电磁辐射污染防治等环境保护单行法都已出台。同 《环境保护法》相比，各单行法更具操作性和针对性，在实际适用上也更宜直接作为执法依据。因此，即使不修订《环境保护法》，各单行法也能基本满足环境执法的需要。二是目前存在运用政策性手段来解决环境法律手段无法解决问题的空间。
重在管好政府 除了提高企业违法成本，还应增加执法部门不作为的“违法成本”
记者：草案强调了政府责任、监督和法律责任，比如将现行环保法中仅有的一条原则性规定扩展为“监督检查”一章，增加规定政府应定期向人大报告环保工作等，是本次草案的亮点之一。但也有相当部分的专家指出，目前的规定依然力度不足。怎么问责政府？问责范围、程序、后果都缺乏具体的制度规定。同时，对于“怎么管好政府”来说，既有对政府不作为或乱作为的约束问题，也有在新的形势下通过立法来赋予政府必要的权力以行使好监管之责的问题。
殷啸虎：一段时间里，我国在环境污染治理方面总体上走的是“先发展，后治理”的路子，在环境保护方面投入不足，甚至存在环保为经济发展让路的极端情况。这种“口头环保”的现象，根源在于错误的政绩观。因此，要强化政府的环保观，首要的是提升发展理念和发展模式。日前，为控制汽车尾气排放的影响，国务院常务会议决定加快油品质量升级。这发出切实解决大气污染问题的“第一枪”，值得继续期待。同时，我注意到，现在一些环保事件，无论是重大的还是一般的，基本上是靠媒体报道或者公民举报，很少有执法部门自己主动发现的，有的执法部门甚至对经公民举报和媒体报道的事件还刻意否认和隐瞒。“徒法不能以自行”。所以，在提高企业违法成本的基础上，还应进一步增加执法部门行政不作为的“违法成本”，健全和完善问责制，如与企业周边的居民签订监督举报协议等。
王文革：拿这次雾霾灾害性天气来说，作为原因之一的油品质量问题，反映了政府自身有管理不到位的地方。但就关键因素排序来看，首先它反映的是稀缺资源和环境污染治理成本的价格机制没有建立起来，企业缺乏守法的内在激励和约束机制；其次是公众参与环境保护的机制没有有效建立起来；最后才是完善政府监管制度的问题。
单就强化政府履职角度而言：首先，应推行大部制改革，完善环境监管体制。其次，应赋予政府环境行政应急权，比如，在特殊情况下，明确政府实施车辆限行、污染源关闭等措施的法律权限，从而强化政府在环境突发事件中的预警机制和应对能力。再次，应积极改善政府管制制度，反映市场经济条件下的新型理念。例如，重点实施财政、信贷和税收等经济激励政策；改革环境税费制度，使排污费高于污染治理成本，从而真正实现污染者付费的原则等。
谨防此种情形 只要公开的环境信息对政府有利，不管真实与否，公众也不相信
记者：环境保护法与其说是一部简单的法律，还不如说更像一个“价值文本”，有赖于公众的信仰、传播与践行。但从国际国内经验来看，信息获取不足始终是影响公众参与环保的一大障碍。请问，如何确保包括知情权在内的公众环境权益？
殷啸虎：当前，公众的环境知情权问题遭遇两重尴尬：一方面，有相当部分的公众在环境保护方面的知识是比较缺乏的，这导致发生问题时很难有理性的判断，而会“轻信谣传”。此时，政府信息的不公开，往往会使“谣传”加剧变成“事实”。另一方面，公众对于重大环境事件的事中全无信息了解渠道，仅仅是政府在事后不断“辟谣”予以否认的这种信息公开模式。到了最后某个时候，只要公开的信息对政府有利，哪怕是真实的，老百姓也不会相信了。因此，确保公众环境知情权，不只是要信息公开，还应根据十八大报告提出的“健全社会主义协商民主制度”要求，积极建立政府与公众在环境问题上的协商对话机制。
王文革：与国外立法经验比较起来，我国在环境知情权保护方面有较大进展，但也不难发现尚存不少缺陷。主要问题有：一，企业、产品环境信息公开不充分。在企业环境信息公开方面，只是笼统地规定污染物排放总量而未对有害物质作出说明，并且只侧重于最后排放的总量，而不考虑生产设施、生产过程中的污染。二，环境检测和监测立法疏漏。对企业环境检测和公共行政部门的环境监测责任规范不足，导致某些地方出现了为寻求经济利益、保护地方企业而故意公开虚假环境信息的情形。
针对上述情况，可采取的对策有：一是以地方立法为引导，推动国家立法。二是扩充环境知情权义务主体。三是建立健全企业、产品环境信息公开制度。如在更大范围内推广企业环境信息公开制度，并建立与之配套的企业环境信用等级制度。四是明确规定环保监测部门及其工作人员不同情形下的不同责任承担方式，以及企业虚假检测的法律责任。
我想强调的是，强化公民的环境知情权，目的是提高公众参与环保的积极性。真正的公众参与，不只是出现环境事故后的集体上访，而是包括预案参与、过程参与、行为参与和末端参与的综合系统。只有这四个参与有机结合、同时运作，才是完整的公众参与。
环境公益诉讼 一旦立法层面认可此项权益，首先“难过”的可能并不是排污企业
记者：考虑到环境污染是对整个自然生态的损害，是不是可以引入公益诉讼，让任何法人、自然人或社会团体都有权起诉肇事者和监管者？
殷啸虎：就环境污染问题提出集团诉讼、公益诉讼在法律技术上是没有问题的，关键还是看有关方面能否下决心，因为一旦认可对环境污染提起公益诉讼，首先“难过”的不是企业，而可能是一些地方政府。
王文革：在这几年的司法实践中，一些地方有过公民个人直接进行公益诉讼的先例。但在国家层面的立法中，还没有具体明确公民个人的公益诉讼权问题。一些人之所以反对，是认为我国的司法资源有限，一旦发生公民“滥诉”行为，将浪费公共资源。因此，多数意见倾向于，应由更具专业性的环保社团和检察机关来行使这一公益诉讼职能。
柯心：近些年，随着我国公民环保意识、法治意识的增强，越来越多的人参与生态文明建设与环境保护，民间环保组织的作用日益显现。从中外环保组织的比对来看，除了宣传教育功能外，国际上民间环保组织还肩负着一定的环境预警和监管职责。中国的一些民间环保组织也尝试参与环境监管，但总体而言还有较大的努力空间。一些民间环保组织经常抱怨，无法正常参加政策研究、法规建设等活动，在维权过程中特别是调查取证、提起公益诉讼等环节又遭受冷待，处于被忽视乃至被歧视的劣势地位。这一问题的解决，首要的是必须建立起认同民间环保组织角色具有不可替代性的社会共识。在此基础上，积极调整和落实“政府、企业、公众”互动关系中民间环保组织的角色定位，即民间环保组织在秉承非营利性、公益性、独立性的基本特征下，坚持不代为行权、不越权，而是寻求更多的政府支持、企业认同及公众参与，发挥中介、协调和沟通的作用。