辽宁基层矛盾联调化解机制综述

2013-02-20 16:18:32　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：辽宁法制报　

调解工作做到田间地头

微笑调解温暖百姓

    在前不久召开的今年全省政法工作会议上，有关推进平安辽宁建设的部署中“要进一步完善基层人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”，给人们留下了深刻印象。

    近几年，我省对基层社会管理和综合治理工作资源的整合，切实推动了派出所、司法所、法庭、检察室、综治办、维稳办等基层单位形成合力、齐心协力，有效发挥了其在平安辽宁建设中的重要作用，对于基层矛盾化解意义重大。

    本期，我们着眼于我省的基层矛盾特点，跟随基层矛盾联调化解的发展脚步，与平安辽宁建设者再一次亲密接触。

    有人在的地方，在某种程度上来说就会有矛盾存在。

    无论是村里的一条垄、一块地，还是邻里的几句口角，磕磕碰碰的事如同生活变奏曲一般，总是在和谐的旋律之中掺杂着。

    而就是这些鸡毛蒜皮的小事儿，有的被热心人劝说几句，气儿消了，矛盾也就化解了；有的没有被及时开导，憋气窝火导致矛盾升级，甚至因为这点小矛盾而闹出了人命。

    辽宁人，这个在黑土地上生活的人们，性格直爽、刚烈，处事直接，这点对化解矛盾倒是有利的，啥事儿说开了也就消气了。可是，反作用也很明显，摩擦走火的事儿较南方城市更为突出，这也是我省命案发案数大幅度高于南方同类地区的原因之一。

    以往在村里或社区，谁家跟邻居有个矛盾，街坊邻里都会略知一二，村里、社区里辈分高的人出面说和说和，基本也就顺着台阶下来了。这些和事老在农村和社区的威望高，确确实实为早期矛盾的化解起到了重要的作用。

    然而，随着经济发展，婚姻家庭、赡养、继承、相邻关系、民间借贷、人身损害赔偿等多发性纠纷日渐突出，这些也就超出了热心人的“和事”范畴。

    就在这个时候，司法调解员的作用日渐显现。专业的法律知识，经由土生土长的调解员入情入理的讲解，被调解一方更能欣然接受，这种既有热心又兼备法律知识的调解人员成为了基层矛盾化解的主力军。

    然而，伴随经济快速发展和人们利益观念及法律意识的增强，人与社会、人与环境、人与人之间仍不断地存在着影响和谐的矛盾和问题，比如因征占地补偿等因素引发的矛盾不是一个部门、两个部门就能解决的，那么，当矛盾出现，单凭一个调解员已经无力解决的时候怎么办？

    近年来，调解理念已经引起我国政法部门和执法者的重视，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，要更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。”

    由此看来，在平安辽宁、法治辽宁建设中“调解”二字寓意深刻。

    因此，综治信访维稳工作中心的构建，诉前调解等矛盾联调机制的陆续出台，势在必行。

    从单打独斗到司法、法院联手

    大年初八，刚刚恢复工作日，记者就来到本溪市溪湖区河东街道，走过综治信访维稳中心，来到了河东街道司法所。

    由于刚刚过完春节，前来办事的人并不是很多，一间并不大的办公室里，办公桌上摆放着一摞摞的调解资料，本溪市溪湖区河东街道司法所所长付强正在认真地整理着。换成平时，这里连推开门都费劲，每天人流不断。

    见记者进来，付强摘下眼镜眯缝着眼睛热情地打着招呼。“过年好，过年好！”亲切的笑容、温和的语气，也许这就是付强调解的一大法宝。

    “联调对于我们在基层做调解工作的人来说意义太大了，我做调解工作都20多年了，感受是最明显的。说白了，过去的调解就是凭着调解员的一张嘴，当时调成了、过后当事人不认账的有很多，很多时候都是治标不治本，不一定什么时候又翻‘旧账’。”付强在谈起开展联调工作的体会时，这样跟记者说。

    据付强介绍，河东街道后石社区80多岁高龄的郑某，身体多病，2011年，老人向付强和社区反映其女不给他赡养费的问题，经司法所和社区调解，最终达成口头协议，女儿每个月给老人200元生活费，一场赡养纠纷本以为就这样结束了。可是转年的5月，老人又找到付强和社区，反映女儿有时拖欠赡养费，并让女儿每个月在200元赡养费的基础上，再增加150元生活费，要求此前的调解结果“作废”。

    一年前的调解案例又一次摆在了付强的眼前，付强再次当起了和事老，“当时也没有个什么凭证，现在反悔咱就再调呗。”付强说道。

    在与老人女儿聊天中付强得知，老人的女儿生活也很困难，她的爱人很早以前抛弃她走了，到现在没有任何消息，她的儿子还在上大学。付强犯了难，一边是生活窘迫的老人，一边是省吃俭用供儿子上学的女儿，如果只是草草地调解了事，日后父女双方还会再产生矛盾。想到这儿，付强和有关部门沟通，安排老人的女儿在社区清扫楼道卫生，这样就可以增加收入，也可以适当增加父亲的赡养费了。

    在解决郑某女儿工作的同时，付强还向其讲解赡养老人是中华民族的传统美德，女儿承认错误，取得了父亲的谅解，双方握手言和。每个月再给父亲增加150元生活费，双方达成一致。为了保证以后不再拖欠生活费，经司法所调解，父女俩同意到法院进行司法确认。“幸亏现在有各部门的支持，要是光靠我自己怎么也不行，调好了也就是当时给他们消消气，过后又不一定咋回事了。”付强感慨着。

    付强口中所说的“光靠自己是不行的”，是他在基层开展调解工作的切身体会，而正是从去年3月，他被聘为本溪市溪湖区人民法院司法协理员、特邀调解员时起，河东街道的司法调解和人民调解联动机制也开始正式运行。

    1年来，付强多次参与民事、行政、执行等多种类型案件的调解和协助送达、协助执行等工作，参与诉前调解案件69件，其中，申请人民法院司法确认37件。同时协助法院处理了一些当事人之间情绪严重对立、社会关注程度大、当事人长期申诉、上访案件等，得到溪湖区人民法院、区司法局及街道办事处领导的充分肯定。

    去年6月份，付强成功地化解了一起姐弟之间因医疗费用引起的纠纷。家住峪前社区的孙女士来社区反映其弟整日到其家中威胁恐吓，付强了解情况后，多次到双方当事人家中做工作。

    1个月前，孙女士的弟弟住院，母亲拿出15000元让其代为管理弟弟住院期间的费用。出院后，弟弟认为姐姐没有如实汇报住院期间的费用，因此姐弟二人发生纠纷。

    付强凭借多年的调解经验，认为这次调解应该更注重姐弟亲情的维护，避免二人因此事闹上法庭。付强先后十余次与姐弟俩见面，倾听姐弟俩心声，经过晓之以理、动之以情的耐心劝说，姐弟俩都认识到自己的过错，一月有余的姐弟纠纷得以庭前化解。为了防止出现一方反悔的情况，付强建议双方当事人提出司法确认申请，经溪湖区人民法院审查，确认双方达成的调解协议有效。司法确认书下达后，双方当天履行了协议。

    “我在街道办事处从事信访和司法工作，经常面对一些民间纠纷，与法院审理的民事案件性质、目的、手段等具有一定的关联性。但是，由于以前跟法院人员很少联络，形成了法院与司法各自为战、单打独斗的局面。自从溪湖区人民法院开展人民调解与区司法调解联动工作后，我感到特别的兴奋，感觉联动调解就像一条纽带，将人民调解与司法调解紧密地联系起来。现在，我们经常向联系法官请教法律业务和调解艺术，法官定期为我们开展业务培训和法律咨询。通过联动调解这一平台，我们司法协理员与溪湖区人民法院和法官建立了良好的工作关系，结束了过去独立作战、两层皮的工作模式，有效地整合了社会资源，为维护地区和谐稳定作出了积极的贡献。”付强谈到联调机制给自己带来的益处时显得十分的兴奋，而这兴奋有数据印证。

    1年来，溪湖区司法协理员共参与协助法院调处民间纠纷98件，成功91件，成功率为92.9%。不仅将矛盾化解在基层，将问题解决在社区，同时也为群众节省了精力和财力，缓解了基层政府信访工作的压力，提高了司法所在群众中的威信。用付强的话来说，这是取得了当事人、司法所、法院“三赢”的效果。

    综治信访维稳中心旨在夯实基础

    进一步完善联调机制，和谐衔接，主动衔接，可以提高调解效率并实现较好的社会效果。如各级联调组织，对属于自己管辖范围内的矛盾纠纷主动介入，提前参与，积极化解；对重大疑难复杂、社会影响较大的矛盾纠纷，邀请其他调解组织联合进行调解。

    目前，我省大部分地区的人民法院聘用了特邀人民调解员，承担法院与基层组织之间的联络工作。同时，法院、司法行政部门还主动与公安、劳动、国土、卫生、城建、民政、环保等矛盾多发部门建立了联席会议制度和联络员制度，通过发挥行政部门熟悉政策的优势和司法调解约束力强的优势，互联互动，促进了涉及行政管理矛盾纠纷的有效化解。

    而在织密这张调解网络的同时，我省从加强综治基层基础建设工作的角度，于2010年强力推进了全省乡镇(街道)综治信访维稳工作中心的建设。

    2010年7月21日，省综治委在丹东市召开了现场会，通过让来自全省各市、县区的综治办负责人实地参观振兴区花园街道、振安区珍珠街道、边境经济合作区浪头镇综治信访维稳工作中心和振安区鸭绿江街道太平社区、同兴镇龙母村综治工作站的建设情况，加速推进各地的综治信访维稳工作中心建设。

    据曾参加这次会议的一位综治办负责人介绍，当时推进这项工作的初衷，不单是考虑到矛盾的多样化、复杂化，同时还是由于当时的乡镇(街道)一级党委、政府职能还没有真正转到加强社会管理、完善公共服务、维护社会稳定上来，社会治安综合治理措施还没有真正落到实处。更重要的原因是当时的乡镇(街道)综治、信访、司法、公安、民政、劳动等部门条块分割、力量分散、导致不少矛盾和问题“领导批来批去，部门推来推去，报告转来转去，群众跑来跑去”，却得不到很好解决，致使一些小问题演变成大问题、个体问题演变成群体问题、治安问题演变成刑事犯罪问题等等。

    作为先行的丹东市，高度重视乡镇(街道)综治信访维稳工作中心建设，当年市委副书记、综治委主任5次主持召开县(市、区)综治委主任协调会议，市、县(市、区)和乡镇(街道)三级党委、政府在财政紧张的状况下，积极筹措1200余万元资金，投入乡镇(街道)综治工作中心建设，确保了综治信访维稳工作中心的建设质量。

    而作为工作中心的人员，也纷纷破格配备。以丹东为例，全市所有乡镇(街道)均增设了政法综治委员，副科级，进同级党委班子，全市增设的90名政法综治委员，大多数具有大专以上学历，平均年龄41岁，为了让他们发挥出职能作用，丹东市通过岗前培训等形式，让这股新生力量尽快进入了状态，投入到基层矛盾化解的实践中去。

    丹东市的现场会后，全省各地纷纷掀起建设乡镇(街道)综治信访维稳工作中心的热潮。截止到目前，全省各地已经全部建立起乡镇(街道)综治信访维稳工作中心，做到了工作中心有人管事、有人办事、能办成事。

    随着时间的推移，各地正在运行的乡镇(街道)综治信访维稳工作中心为各地矛盾化解、源头预防起到了十分重要的作用。但从中也暴露出了一些问题，据一位常年在县区做综治工作的人员介绍，虽然绝大部分中心实行了综治、信访、司法集中办公，也制订完善了中心管理、运作制度，但在实际运作中，各部门之间的磨合还不够到位、配合还不够协调，使基层矛盾纠纷排查化解机制还不够完善，导致一些矛盾纠纷得不到及时排查化解，小矛盾演变成大纠纷甚至是引发群体性事件。还有的中心各组成部门认识不高。对中心分流的矛盾不能在短时间内给予调处，或草草了事，把球踢回综治办，最后矛盾还得靠综治办来解决。另外，有些地区的办公经费很难保障。在中心建设过程中，有的县(区)仅仅给予乡镇街部分经费资助，其余的由乡镇街自行筹措资金，这样，对于经费比较紧张的乡镇街来说，“中心”的软硬件建设资金不足，“中心”的正常运作缺乏有力保障。

    由此可见，完善调解网络，保证基层联调的合力作用更加势在必行。在实施“三调联动”中，离不开基层的各个调解组织，例如在我省很多县市区、乡镇街道都有人民调解指导中心，乡镇(街道)调解委员会，村(社区)调解委员会，甚至在企业事业单位也成立了调解委员会，还有其他人民调解团体。在市、县两级政府及行政部门也设立行政调解组织。除了建立统一规范的司法调解组织，如今基层法院基本建立了诉讼服务中心，在诉前、诉中都有专人负责调解工作。同时借助基层信访大厅和乡镇(街道)综治信访维稳工作中心或者社会管理服务中心的平台，使调解网络不断完善。

    “三调联动”发挥拳头力量

    人民调解、行政调解、司法调解，在各自的调解领域都发挥着重要作用，但这三种调解管辖不同、角度不同、效力也不同，它们都有自己的优势和劣势。近年来由于各种社会矛盾快速增多，而且不少矛盾纠纷都具有跨地区、跨部门、跨行业、多主体的特征，而以往单靠人民调解、行政调解或者司法调解各自为政显然已经不适合当前社会的需要。由此，“三调联动”应运而生，这种整合资源，建立联动调解的机制，使各种调解手段形成合力，对化解矛盾纠纷发挥着拳头力量。

    2011年，辽阳县发生两起集体诉讼案件，在当地产生较大影响。一件是辽宁某企业集团职工因为安置问题引发的纠纷，另一件是辽阳县兴隆镇某村村民集体诉讼案件，案件涉及多个行政部门。这两起案件均由辽阳县人民法院首山法庭处理。对首山法庭来说，三级联调就是把辖区内的村委会、街道、乡镇及县直机关统一在县委政法委、信访办的领导下，法院积极参与配合，形成较好的调解机制，化解矛盾。在受理这两起案件后，办案法官、首山法庭庭长王洪宝在了解案情后，会同相关部门制订了息诉方案。对其中个体经营者，由税务、工商部门出面调解处理；对运输经营者，由交警、运输管理部门出面调解；对企业打工者，由各企业调解处理。法院人员负责指导、配合各部门做好调解工作。经过大量调解工作，两个集体讼诉均息诉，某集团职工得到妥善安置，兴隆镇某村的村民们的诉求也得到落实。

    联调也让营口市尝到了甜头。营口市综治办根据基层人民法院、综治信访维稳中心诉讼调解和人民调解工作相互交叉的实际情况，开展了“便民诉讼调解联动”活动，不仅节省了司法成本，而且采取灵活的调解机制，把矛盾“推回”源头，有效地发挥了乡镇、街道、村屯社区基层各个调解中心工作人员了解乡土人情，便于开展调查调解的优势，进一步提高了案件调解的成功率，化解了大量矛盾，收到了很好的社会效果。同时，在案件调解中，通过法官对镇街综治信访中心调解员进行业务指导，大大提高中心工作人员的法律素养和业务能力，对中心各项业务工作的开展起到了极大的促进作用。

    营口市综治办于2011年初在老边区探索开展了“便民诉讼调解联动”试点活动，对诉诸法院的一般民商事案件，由法院下发移交通知书，由当事人所在地镇街综治信访维稳中心先行调解，调解成功的直接结案，减免当事人诉讼费。调解无效的，再交回审判机关依法审理。既大大节约了司法成本，又有效地发挥了综治信访维稳中心的作用，更避免了社会矛盾的激化。对诉诸法院的民事案件，法院立案庭在受理案件后，对案件进行分类，把适用联动调解的民事案件，如对离婚、追索赡养费、扶养费、抚育费、继承、收养、相邻纠纷、买卖、民间借贷、物业纠纷等10类轻微民事纠纷，引导当事人选择人民调解。这些案件先分往民事审判庭，民事审判庭收到案件后将这些案件交予老边区人民法院联动调解办案办公室，联动调解办案办公室根据案件的当事人所在地及案件便于调解情况进行分配，由区法院向该地的综治信访维稳工作中心出具区法院委托调解函，当案件分配到各个中心后，既可以由中心人民调解员组织调解，又可以由法院工作人员协同中心人民调解员共同调解，还可以由中心人民调解员到法院来对双方当事人进行调解，一般情况下，调解组织受委托后，调解应该在15日内完成，当事人申请延期的，可以延长15日，但联动调解期限最长为一个月，如在一个月内调解不成，则由中心通知法院正常审理该案，如调解成功，由法院出具调解书或者裁定，同时，减免当事人诉讼费用。

    当年，老边区人民法院实施调解联动仅半年多的时间里，老边区人民法院就分流镇街综治信访维稳中心民事案件88件，经过中心调解结案46件，调解撤案率达52.3%。此后，诉讼联调机制已作为营口市开展“社会矛盾化解年”活动的重要载体，在全市各市(县)区全面开展，并收到很好的社会效果。

    在人民调解、行政调解、司法调解联调中，司法调解的效力最高，法院与行政部门联调，法院与司法行政联调，多渠道的调解工作，可最大限度保障矛盾纠纷当事人的权益，极大方便地解决了老百姓的诉求。

    2012年2月的一天，铁岭市村民李某乘坐沈阳某巴士有限公司的大客车，因急刹车，李某被摔伤，交警大队认定这起交通事故由巴士有限公司承担责任。12月24日，李某将被告某巴士有限公司、某保险公司告上沈阳市于洪区人民法院，请求法院判令保险公司赔偿医疗费6720元、误工费27610元、交通费300元等共计34630元。某保险公司应法院建议于今年2月1日在于洪区法院设立调解中心，而李某诉某巴士公司及保险公司的案件正好当日开庭。该调解中心是法院与保险公司搭建的新的办案平台，同时交警也可以参与调解，重点对涉及保险赔偿的交通事故责任纠纷案件的当事人进行调解，它突破了以往涉保案件只能通过法院判决不能调解解决的惯例，实现了快速审案、便民利民的法律效果和社会效果。

    当天，于洪区交警大队警官也来到法庭。在庭上，主审法官对参加旁听的某保险公司的负责人、法律顾问和诉讼代理人分析了案情，以及将承担的法律责任，又介绍了李某是外地人的情况，希望保险公司在赔偿的问题上体谅到李某为打官司往返铁岭沈阳之间的难处。同时法官又做李某的工作，李某是个农民，对法律懂的不多，法官告诉他，误工费不是自己想提多少就赔多少，误工费也得按照有关标准赔偿，而且，作为原告要提供相应证明，来证明自己的收入。而李某因为自己干零工，能提供工资证明并非易事，在开庭前，法官就曾做其工作，讲明法律相关规定，使李某不再提出较高的误工费。在调解期间，于洪区交警大队的警官也参与了双方的调解工作。

    经过调解，最终双方达成调解协议。某保险公司同意尽快一次性支付李某医疗费6048元、误工费18000元、交通费180元。某巴士公司同意一次性支付李某医疗费672元、误工费2000元、交通费20元。因为保险公司办理支付手续有程序的要求，并且马上就是春节假期，所以某保险公司及巴士公司当庭承诺，在2月20日前将这笔钱打入李某的银行卡中。从调解开始到当事双方在调解书上签字，用时不到1个小时。最让李某满意的是过了春节就能拿到这笔赔偿款。李某之前听朋友说，保险公司承诺快，兑现慢，但是这次有法官做主，自己较快得到钱应该不成问题了。

    沈阳市于洪区人民法院院长李万涛说，建立这个调解中心，是法院从司法改革创新出发，改变了以往涉及保险案件只能判不能调的惯例，实现多方联动，联动联调，为民便民的举措。有了这个调解中心，今后，关于涉及交通事故责任纠纷的案件，快速立案、快速裁决、快速理赔，化解纠纷。解决了老百姓过去打官司难，审理过程复杂，理赔时间过长的问题。

    于洪区法院针对交通事故纠纷案件，由专人负责立案、专庭审理。同时法院与交警大队、保险公司实行联动，交警大队可以主持当事人的调解工作，当事人达成调解协议后，到法院履行确认手续即可。

    过去，受害人告谁、告什么、告多少，都不清楚，对法院判多少也不明白。结果当事双方输得不清楚，赢得不明白。现在有了调解中心及相关的办案措施，通过联调，使当事人不再有从前的困惑，输赢都是明明白白，真正做到了案结事了，保护并保障了当事人的合法权益。

    结语：本溪市溪湖区河东街道党工委书记石殊在接受记者采访时深有感触地说：“联动调解的开展，不仅将矛盾化解在基层，从源头上解决了百姓的实际问题，同时提高了工作效率，辖区内百姓守法意愿明显增强，很好地维护了群众利益，实现了辖区内总体和谐、群众安居乐业，信访案件大幅度下降，在取得了良好的社会效果的同时，促进了地区经济。”而这也正是联动调解迸发出的生命力和生产力。

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