随着我国城镇化及经济发展，土地承包经营权流转受到政策鼓励。但在司法实践中，许多土地流转合同特别是其中的租赁合同以不同的形式违反了我国的土地用途管制制度，即承租人大多未以涉案土地用作农业用途。现实中，农地合同多涉违反土地用途管制的原因主要是由于利益驱动：或者是农民将土地出租给他人做厂房、仓库等使用，或者是地方政府、职能部门及村委会在没有相关规划及许可的情况下随意设立各种产业园区和经济开发区，将农用地成片租给他人使用。
而随着近年来国家不断加强对涉案土地的查处和违章建筑的拆除以及土地租金大幅升值等原因，该类案件近年来呈多发趋势。而由于双方当事人利益预期差距较大、矛盾尖锐、连环诉讼和群体诉讼多发、长期历史遗留问题未能妥善解决等问题客观存在，导致法院在审理过程中法律适用的差异——本文主要探讨此类问题的解决。
此类合同应确定为无效
我国土地管理法第四条规定：“土地实行严格土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”结合我国合同法第五十二条“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的规定，据此，可以得出凡是承租人未将农用地用于农业用途的合同均违反了强制性规定，且该强制性规定为全国人大及其常委会制定的法律；同时，该类合同也与我国保护耕地的基本国策相悖，损害了社会公共利益，故该类合同应为无效合同。
此外，无效合同具有违法性、损害社会公共利益性等特点，因此法院对无效合同应主动干预；即法院应将合同纳入主动审查范围，如果涉案的土地合同违反了土地用途管制，该类合同就应当被法院主动认定为无效。并且在这种情况下，法院应当主动向当事人释明合同无效的性质，原告方可以据此变更诉讼请求；如原告方拒不变更诉讼请求，法院可以裁定驳回。
合同无效后的责任认定和处理
无效合同具有不得履行性，故当事人要求继续履行合同的，法院不应当予以支持。但对于已经履行无效合同的处理，则颇为棘手。我国合同法第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”我国土地管理法第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。”该法第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第八条规定：“承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。”综合以上法规，已经履行违反土地用途管制的合同的处理有三种方式：一是当事人双方相互返还已取得的财产，造成当事人损失的，按过错比例承担责任；二是对于合同中有违法所得利益的，由相应的行政机关予以没收，法院不应对此做出处理；三是对于土地本身造成损害的，由发包方向承包方请求赔偿损失或恢复原状。
在具体到违反土地用途管制的合同履行停止后，可能的损失中包括占有土地的返还、长期合同中已给付未使用土地期间的租金、违章建筑物损失、土地使用人经营损失，其可以通过第一种方式解决；使用土地所得收益部分可以通过第二种方式解决；土地永久性损害可以通过第三种方式解决，在承包方依法承担后，可以按第一种处理方式要求合同相对方承担相应的赔偿责任。但对已交付租金（包括实际使用期间的租金）即该部分财产到底是属于取得财产还是违法所得财产，笔者认为该部分财产应当属于违法取得的财产，因为它是通过非法出让土地的使用权益所获得的收益，故应当使用第二种处理方式。
在第一种处理方式中，除了占有土地的返还、长期合同中已给付未使用土地期间的租金属于相互返还范围以外，其他部分损失还涉及到双方当事人对损失承担过错的责任比例。违章建筑物损失、土地使用人经营损失属于土地实际使用人的损失；土地永久性损害的发生是在赔偿发包方后，属于承包人的损失。在合同的缔约和履行过程中，双方当事人均应当知道土地不能被用于非农建设，但使用人直接违法使用土地进行建筑及经营，故土地使用人应当承担主要责任，具体责任比例应当结合合同的约定、履行情况来确定。
土地用途改变后纠纷的处理
对涉案土地已经转为国有土地即土地用途已改变的情况，涉案土地租赁合同原先欠缺的生效要件现在已得到弥补，故该类合同应当认定为有效；当事人之间的纠纷应按照一般合同法律规定处理。对涉及拆迁款分割，如合同规定明确，当事人之间的拆迁利益应根据合同条款分割；如合同规定不明确或没有规定的，应当参照涉案土地使用期限、土地使用投入（主要为建筑物及经营生产投入）、流转期限、剩余期限、拆迁补偿各个项目的性质等条件依法分割。
在农地纠纷所涉违法使用土地现象已很普遍的情况下，司法处理非常困难，建议建立农地纠纷仲裁前置制度。另外，根据我国土地管理法第六十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有监督检查的权力，故由县级土地行政主管部门或相关授权部门来先行处理农地纠纷，可以在案件处理过程中起到土地使用监管的作用，也防止了土地行政成本向司法成本的单向转移。此外，由县级土地行政主管部门或相关授权部门来先行处理农地纠纷，也有利于历史遗留土地问题、土地权属混乱问题、政府招商引资产生的合同争议问题的一并解决。
（赵 志 作者单位：北京市大兴区人民法院）