杨建顺：行政法角度解读“禁酒令”

    为贯彻落实《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》，许多地方推出了具体“措施”或者“规定”等，其中包括简化公务接待的“禁酒令”。围绕“禁酒令”的讨论已有很多，视角各不相同。从行政法治原理出发，这个问题宜从如下几个方面来理解。

    其一，笼统地禁酒，有些不通情理;公务接待禁酒，则有较强的可支持性。俗话说:无酒不成筵席。如果对公务员一律禁酒，就难免不通情理，其可支持性和实效性也就难免受到质疑。从各地情况来看，“禁酒令”主要是公务接待禁酒或者工作日禁酒。如果对一刀切式的规定暂且不论的话，为节省公务接待费用、提升公务员健康状况以及优化行政文化，公务接待禁酒具有较强的可支持性。

    其二，须制定和实施公务接待禁酒的制度和法规范，切实厘清所谓“禁酒令”的定位和形态，并以公开、完备的程序加以保障。公安部于2003年初发布《五条禁令》，当时各地党政机关纷纷效法，但除了少数系统外，能将这项政策一直坚持下来的并不多见。2007年初信阳发布“禁酒令”:禁止公务人员在工作日中午饮酒。且不说信阳市委、市政府对督查的投入和禁酒的直接效果之间是否能够经得起科学的成本效益分析，单就其所涉及的监督检查权、确认权、裁量权和人事任免权等事项来说，欠缺相应的法规范依据，与法治行政的原理相去甚远，违反了依法定程序处理违法者的正当程序规则，因而其合法性和可支持性等都是值得商榷的。

    其三，公务接待禁酒的法规范，宜设置分段推进的努力义务，通过授权规定，允许各地各部门根据实际情况为公务接待禁酒的全面实施划定阶段性目标，逐步转向全面实施的强行性法规范，坚持常态化禁酒。

    其四，公务接待禁酒的法规范，宜针对不同的情况，设置不同程度的禁止性、限制性或者例外性规定，并分别建构监督制约、惩处和救济机制。唯有分门别类地科学应对，才能确保有令则行，有禁则止，维护法规范的权威。一刀切式的公务接待禁酒，以及对公务接待饮酒行为的惩处进行一刀切式的应对，其正当性是值得商榷的。

    其五，公务接待禁酒法规范的确立和完善，须与现有法规范相衔接，坚持法制统一原则。

    公务员法等相关法律规范并没有明确规定公务接待禁酒，但是，该法规定公务员必须遵守纪律，不得有违反财经纪律，浪费国家资财以及违反纪律的其他行为，并且，该法采取了严格的法律主义，对公务员权利、义务和纪律要求的兜底规定，皆强调以“法律规定”。在目前法律没有明确规定的情况下，宜通过法规范解释的途径，将公务接待中禁酒纳入相关法定纪律的范畴。

    《机关事务管理条例》对规范公务接待作出一系列规定，是公务接待的重要法规依据。该条例提供了另一种思路，即实行对公务接待费控制，而不一定拘泥于公务接待中禁酒，并且，县级以上地方人民政府应当结合本地实际，确定公务接待的范围和标准，这就提示了具体情况具体对待的科学方法论，也为严格执行公务接待制度和标准提出了更高的要求。完善相关信息公开法规范，始终坚持公开透明的公务接待过程论，是确保公务接待合法、合理和实效的重要支撑。

    (作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长 杨建顺)