如何看基本公共服务国家基本标准

    2012年7月出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》从实践操作层面制定了基本公共服务国家基本标准，明确了四个主要目标：供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意，最终实现基本公共服务均等化。

    扩大有效供给是基本公共服务均等化的前提。从经济上来看，这既包括扩大供给，需要大幅度增加政府在基本公共服务领域的投入（总量和比例），又包括有效供给，需要优化和调整社会资源配置方式。从政治的角度来看，扩大基本公共服务有效供给的目标在于政府最大化地实现代表性、回应性和责任的价值。随着社会的转型和发展，政府通过各项制度或者公共政策更大程度地实现其代表性和责任，回应多元利益主体日益增加的基本公共服务需求，需要基于全体社会成员的需求来完善基本公共服务国家标准体系，不断健全标准动态调整机制。从管理视角来看，扩大有效基本公共服务的供给是从管理社会向社会管理转变的基本措施和重要途径，从整体上看，社会管理的焦点在于扩大有效的基本公共服务供给这一结果上。为获得预期效果，在产品和服务的提供方面可以妥善运用各种市场竞争机制，可以通过政府、市场、社会力量等多元主体通过多种途径来提供，即公共服务供给方式多元化，实现提供主体与提供方式多元化。为了实现有效基本公共服务的供给，政府既应该强调民众需求导向的观念，又应该扮演“掌舵者”而非“划桨者”的角色，还应该关注服务对象——民众的回应即社会满意度。

    发展较为均衡是基本公共服务均等化的基本要求。基本公共服务发展包括规模的扩大和结构的优化，最直接的因素是公共服务需方与供方的匹配。基本公共服务均衡的实质在于政府兑现保障公民享有基本公共服务权利的承诺，通过深化改革，建立与完善教育、住房、就业、卫生医疗等领域内的制度建设，通过具有普遍可接受或可容忍的基本公共服务结果和机会均等来限制社会的不平等。从宏观层面来看，发展较为均衡是指在全国范围内合理布局人、财、物等各种资源，各地建立资源共享机制，实现基本公共服务的供给在总量和结构上与经济、社会发展的需求达到相对的均衡。从中观层面来看，发展较为均衡是指要基本实现城乡间、地区间在基本公共教育、劳动就业、卫生医疗、养老服务等各种公共资源配置的均衡，尤其要实现各县域内基本公共服务的均衡发展。从微观层面来看，发展较为均衡包括服务领域内资源配置的均衡、服务结果的均衡以及服务评价的均衡，尤其要明显地提高农村和老少边穷地区的公共服务供给能力、公正平等分配能力以及服务评价能力，以解决公众的住房难、上学难、看病难、就业难等问题，使全体社会成员都有均等地享有住房、教育、医疗、劳动的权利与机会。

    服务方便可及是基本公共服务均等化的具体方向。随着对基本公共服务的探讨从理论上升到实践层面，它的可获得性和方便性是国家基本标准得以落实的重要衡量因素。首先，要健全服务网络。目前，低收入和贫困群体有较高的基本公共服务需要，但服务网络延伸得不够长，对基本公共服务利用率比较低，导致基本公共服务的可及性与方便性相对不足，又由于他们的支付能力有限，尤其在灾难性事件出现以后，容易因病致贫或者因灾致贫。因此，实现国家基本标准有赖于全面建立以基层为重点的服务网络。其次，要提高针对特定领域的基本公共服务的设施标准化水平，使基本公共服务需求者能方便地获得相应的服务。比如，提高教育机构、培训机构设施的标准化设施是受教育者、劳动者获得便捷的教育、信息、培训服务的基础。再如，要增强基本公共服务的规范化、专业化和信息化。最后，要保障城乡居民就近获得服务。基本公共服务国家标准的第一个阶段性目标是通过城乡基本公共服务规划一体化与服务制度衔接、加大农村基本公共服务支持力度等方式，逐渐消除在二元社会结构中基本公共服务获取的差异性，使城乡居民享受的基本公共服务具有可及性和方便性。

    群众比较满意是基本公共服务均等化追求的结果。公众既是基本公共服务需求方，也可能成为供给方，政府只有清楚其需求偏好，才能避免因基本公共服务供给的盲目性而导致基本公共服务国家标准的低效率甚至无效率。首先，要发布有助于公众表达需求的诱致性信息。在掌握了信息就能拥有权力与资源的当今社会，政府不仅要公开信息，更要提供信息服务以引导公众准确表达其需求偏好。其次，要推进创新社会管理的服务行政，实现公众需求表达渠道的制度化。即把为公众提供基本公共服务贯穿于政治与行政的过程中。通过各项制度以健全公众需求表达机制，实现需求表达渠道多元化。再次，要积极培育社会的自主治理意识，引导社会合作共担基本公共服务的供给，并且要降低服务成本中个人负担的比率。同时要鼓励其他社会团体共同分担，这是一个动态推进的过程。此外要推进绩效评价和行政问责制。在国家财政不足以完全满足基本公共服务需求的背景下，政府要把基本公共服务供给作为绩效评价的指标之一，据此来推进行政问责，并有效聚合社会资金共同提供服务，这要基于政府构建的信任与合作秩序。在实践中， 政府要引导与培育各种社会资本，大力倡导横向联合，引导或鼓励公众自发成立一些民间组织对基本公共服务进行绩效评价，并根据绩效评价来进行问责，更关注服务质量、服务需求以及公正合理等制度理性。最后，要重视公众满意度。公众的需求表达渠道、与公众利益直接相关的指标以及公众对社会风气、社会体制等相关的指标的满意程度是政府在落实基本公共服务国家标准的过程中首要关注的因素。而公共财政和社会资金是政府正确处理与市场、社会的关系以及追求社会公平正义、执行和体现民意的承载形式,其精神内核蕴含着由公众满意度来落实政府的引导功能以及服务者的角色定位。

    基本公共服务国家基本标准的宗旨是实现基本公共服务均等化。其中，政府承担的是“兜底”的责任，大致均等地享有基本公共服务是公民的权利，核心是机会均等与公众满意，确保公众公平分享公共财政和经济社会发展的成果。基本公共服务均等化不同于差异化、平均化。基本公共服务均等化强调的是：首先，供给的假设前提为“人”而非“物”，即以人为出发点提供相应的公共服务，需求方是作为独立的、有差异且有个性的人而存在；其次，供给机会具有充分的开放性，强调社会资源分配不能设定任何限制条件，保证社会准入的同等机会，即提供基本公共服务强调过程导向，是有明确方向的连续性过程；再次，供给结果强调相对均等与“底线”均等，是提高对人的关怀和生活质量的具有必然性的社会性行动，而非单纯的数量计算和单位衡量；此外，供给路径强调充分尊重社会成员的自由选择权和需求偏好的表达权，政府寻求与市场、社会的优化合作路径，即基本公共服务的供方和需方是均等化过程的两个方面，其实现要考虑政府的供给能力和服务能力，也要考虑社会成员的需求偏好和满意度；最后，强调基本消费均等化和地方政府财政能力的均等化。

    事实上，基本公共服务均等化具有明显的工具性特征，它是在肯定和确保社会成员的基本权利及其义务和机会的自由平等的基础上，对实际存在着的“社会的与经济的不平等”进行普遍有利的合理性调节和再分配，以使社会的和经济的不平等“合乎每个人的利益”，尤其要“适合于最少受惠者的最大利益”。它作为现阶段中国政府的施政方针，是人类追求社会公平与公正的基本手段，最终满足人的多元化需求，实现真正的人性关怀。从微观层面来看，基本公共服务的国家基本标准的最终目标是推进基本公共服务均等化，包括基本公共教育、劳动就业、基本医疗、社会基本服务、基本住房保障等各个领域的均等化。从中观层面来看，通过各地方政府财政能力的均等化和基本公共服务供给能力的均等化来实现全体公众消费能力的均等化。从宏观层面来看，基本公共服务均等化并非人类社会追求的终极目的，而是人类社会从必然王国走向自由王国过程中采用的手段之一。（作者：刘琼莲）