中国特色社会主义法律体系的形成,标志着我国法制建设已从过去的数量型发展转入质量型发展的轨道。在立法的质量型发展阶段,有法可依不再是立法工作的唯一目标,质量成为衡量立法工作的主要标准。
西南政法大学教授俞荣根今天在接受《法制日报》记者采访时表示,提高立法质量的途径和措施很多,其中一条就是进行立法质量评价,建议首先在地方立法中探索和试行立法前评估。
提高立法质量的有效措施
立法质量评价通常有立法前评估和立法后评估之分。立法后评估重在检验已制定实施的法律法规的立法质量,立法前评估则重在提升即将制定或正在制定的法律法规的立法质量。
“立法前评估将立法质量的关口前移,有利于节约立法资源,慎用立法手段,是提高立法质量的一种有效措施。”俞荣根介绍,“立法前质量评价的目的只有一个,即确定该立法项目是否可以进入立法程序。换言之,是要解决该法当立不当立、何时立以及立成什么样的问题。”
在我国的地方立法中,立法前普遍采用立法项目立项论证、立法调研、立法听证、立法草案说明等方式对法案加以评价。对此,俞荣根表示,这些做法实际上已经证明了立法前评估的必要性,同时也积累着立法前评估的经验。但它还不是名正言顺的立法前评估,需要进行改进和提升:一是应建立规范化的立法前评估制度；二是应构建可操作的立法前评估的立法质量评价指标体系。
据了解,国外关于立法前影响评估或影响性评估报告的理论研究和经验积累已有多年,而我国无论是理论研究还是实践探索,相比于立法后评估,在立法前评估上下的功夫都很不够。
“有鉴于此,我认为应首先在地方立法中探索和试行立法前评估。因为我国每年制定的地方性法规数量多,探索和试行立法前评估的积极性高,回旋余地大,制度障碍小,试错代价低,成效收益显。”俞荣根说。
必须与立法项目同步进行
经济合作与发展组织(简称OECD)比较重视立法事前评估,早在1990年,就开始对“如何提升立法质量”这一课题展开了研究。1995年,OECD理事会通过了《提高政府规制质量建议书》。在该建议书中,OECD所有成员国一致认为,影响性评估报告制度对于提升立法质量至关重要。
“比较分析国外的立法前影响评估制度,以下一些内容是不可缺少的:与现有法律体系衔接情况说明；立法后可以预见的影响分析。”俞荣根说,“其实,无论哪国的、什么类型的法律法规,决定其立法质量的总有一些共通的不可或缺的质量因子。这些关系立法质量的基本因子便是评价立法质量的基本指标。”
俞荣根指出,它们包括:立法的必要性；该立法与宪法、法律及整个法律体系是否一致和相衔接；该立法对社会、政治、经济和文化的影响和效益是否积极正面；其立法、执法和守法成本是否低廉。
“在地方立法前评估中,除了上述基本指标,还应当选择某些与地区特点和法规类型相关的重要的地方特色指标掺入基本指标之中,由此构成地方性法规立法前质量评价的指标体系。”俞荣根补充道。
俞荣根告诉记者,需要特别注意的是,在立法前评估的操作层面上,有两点可作为恪守的原则:一是立法前评估必须与立法项目同步进行；二是立法前评估应当采取定量和定性相结合的分析方式,并坚持以定量分析为基础,将评价指标作最大限度的量化处理。
“如果等法案起草完毕再来做立法前评估报告,那么前评估原本所含的可行性研究报告性质就会变味成当行性报告。而定量评价受评价者主观影响相对较少。坚持定量评价分析,既是世界各国立法前影响性评估报告制度的通行做法,更是我国在开始构建立法前评估制度时需要把正、把好的第一步。”俞荣根解释说。
俞荣根同时指出,从原则上说,任何一个立法项目都应当进行立法前评估,凡是缺乏立法必要性的、立法成本大于收益的立法项目,就应被挡在立法程序门外。但正如前面所述,我国从中央到地方尚未建立起立法前评估制度,相应的人、财、物未配置到位,若将一个地区列入年度立法计划的所有立法项目都作为立法前评估对象,客观上有一定难度。
“因此,作为探索和试验阶段,可以选取其中对本地区经济、社会、文化影响较大的,或存在一定争议的立法项目进行立法前评估。”俞荣根表示。
效益和成本分析非常重要
对于地方性法规立法前质量评价基本指标体系,俞荣根进行了充分研究。他认为,地方性法规立法前质量评价的基本指标应主要包括以下几方面:立法的必要性与可行性；与国家法律体系的一致性和与上位法的不抵触性,简称为合法性；对经济、社会、文化、就业、环境的影响分析,简称为影响性；效益与成本分析,包括对拟立法规实施后产生的经济效益、社会效益、生态效益的预测和分析,以及对其立法成本、宣教成本、执法成本、守法成本的预测和分析。
“上述指标是衡量任何一件法律法规的质量好坏都适用的,所以称之为基本指标。”俞荣根说,“而地方立法中旨在解决本地区实际事务的立法质量因子,即通常所说的特色指标,可以并入到基本指标之中,作为它的二级指标加以评价分析。”
在俞荣根所设想的地方立法前质量评价指标体系中,基本指标被暂定为四项:立法的必要性与可行性,合法性,立法的影响性,效益和成本分析。
俞荣根表示,对于前两项基本指标,除了从地方立法案起草者或提案部门的说明、调研报告或自我评估报告,以及该地方性法规的方案或草案初稿中获得一些基本的信息和资料外,还应当对该立法项目所涉及的上位法、同位法规、其他地方的同类型法规进行立法比较分析和法律分析,对该立法调整对象过去与目前管理状况进行历史分析与事实分析。
而对后两项指标的评估则着重于实施效益的预测分析,俞荣根说,比前两项评估来得更为复杂和困难一些。其中,就立法的影响性一项,建议采用社会学调查方法来测评。而效益和成本分析不仅必须而且重要。预测立法效益和预测立法成本应当由立法案提案部门提供。
“立法案提案部门当然是希望立法案得以通过的当事一方,所以其提供的立法效益和成本预测存在一个可信度问题。因此,评估机构应当对其可信度加以评估。”俞荣根说。
记者 张媛