山东淄博：加强非诉执行 维护群众切身利益

2013-01-25 10:15:38　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民法院报　

图一：行政诉讼案件与非诉执行案受案对比

图二：结案方式

    2012年1月1日《中华人民共和国行政强制法》正式实施。行政强制法的颁布实施标志着我国行政程序法的进一步健全和完备，具有里程碑意义。为更好地开展法院非诉执行工作，使之更加适应形势需要和行政强制法的要求，山东省淄博市中级人民法院对全市两级法院十年（2002-2012）来非诉行政执行案件情况进行了调查分析，提出人民法院要适用新形势和新变化的需要，努力加强非诉行政执行工作，创新工作机制，切实维护人民群众切身利益。

    一、案件的特点及成因

    自2002年至2012年，淄博市两级法院共受理非诉执行案件18378件，审查执行结案18316件，结案率达到99.7%，执行标的额达2.7亿元。其主要特点：

    1.非诉执行案件的受案数量呈波浪上升趋势，近三年出现明显回落。2008年之前，非诉执行案件的受案数量呈波浪式上升趋势，2008年达到峰值，年受理2652件；自2009年开始受案数出现明显下降趋势，至2011年全市两级法院共受理591件，受案数仅为2008年的五分之一；而同期行政诉讼案件受案数量却逐年稳步上升，2010年首次出现行政诉讼案件受理数量超过非诉执行案件数的现象。（见图一）

    究其原因：一是国家政策调整，导致一些传统的行政收费项目被取消。如2008年12月国家财政部、发改委、交通运输部等五部门联合下发通知自2009年1月1日起取消公路养路费等六项收费项目；河道管理费、划拨土地租金的征收也于2011年被暂停征收，从而使非诉执行案件急剧减少；二是行政执法水平的提高，促使相对人自觉履行率的提高。同时，迫于社会维稳形势的要求，行政机关慎用强制措施和行政处罚行为，从而减少了申请强制执行案件数量；三是受国际金融危机影响，企业经营受到影响和冲击，各地政府相继出台各种政策为企业发展创造有利条件，从而使行政征收和行政处罚力度有所减弱，客观上造成了非诉执行案件数量的减少。

    2.在法院执行案件，非诉执行案件数量仅次于民事执行案件数。与法院其他执行案件相比，非诉执行案件数虽无法与民事执行案件数相比，但其数量却远远多于刑事执行案件和申请执行仲裁和公证文书案件。十年间全市两级法院共受理申请民事执行案件126416件，占全部执行案件的83.3%；非诉执行案件18378件，占12.1%；申请刑事执行案件2495件，占1.7%；受理申请执行仲裁和公证债权文书案件4369件。占2.9%。

    3.非诉执行案件类型相对集中并呈现阶段性。十年来，申请执行较多的机关依次是：公路交通机关6554件，占非诉执行案件的35.7%；水利局2042件，占11%；土地局1723件，占9.4%；计生委1038件，占5.7%；劳动部门681件，占3.7%；其余依次为质检、环保、市容环卫、盐务等部门。其中：公路交通机关申请的几乎全部为征收公路养路费案件，且全部集中在2009年之前；水利局申请的多为征收河道费和水资源费案件，多集中在2010年之前，而计生部门申请的案件多为征收社会抚养费案件，主要集中在2006年至2010年之间。

    从以上数据可以看出行政机关申请执行的案件多集中于规费征收方面，而真正因行使社会管理作出处罚申请执行的案件只占全部申请执行案件的极少数，其中申请机关的经济利益驱动是出现这一现象的重要原因之一。

    4.案件执行结案方式多样化，裁定准予执行率高。在非诉执行案件中被裁定不准予执行的为341件，1.9%；裁定准予执行17975件，准执率达98.1％；在结案方式上，自动履行为11411件、占62.3%，强制履行为1178件、占6.4%，和解撤回执行申请为1453件、占7.9%，终结执行为2722件、占14.9%，以其他方式结案为1211件、占6.6%。（见图二）

    5.非诉执行案件执行难度大，处理不当易引发矛盾激化。与民事案件不同，非诉执行案件都是由行政机关对相对人作出处罚或采取强制措施而申请法院强制执行，被执行人一般抵触情绪较大，在执行过程中处理不当易引发矛盾激化，特别是涉及房屋拆迁、土地征收的案件，一般被执行人与行政机关之间矛盾尖锐，对抗性较强，且涉及人数众多，极易引发群体性事件。

    6.非诉执行案件的强制执行具有一定的导向性和示范作用。非诉执行案件的执行具有以点带面的作用，特别是法院在对具有一定影响的案件采取强制措施后，在一定范围内产生震慑作用，从而达到净化行政执法环境的目的。如2006年开展争创国家级文明城市活动中，环卫部门申请执行了一批征收生活垃圾费案件，法院在执行中对个别阻挠人员采取强制措施，从而对其他人员产生了一定的威慑力，也使群众明白了环卫部门收取垃圾费是有依据和受法律保护的，从而理顺了环卫部门与居民之间的关系。

    二、存在的问题及思考

    从案件执行情况来看，主要存在以下问题：

    1.法院非诉强制执行的司法程序性规定难以满足行政管理效率的要求。行政管理的即时性要求行政行为作出后能及时得到执行，而法院强制执行作为又必须遵循司法的程序和期限，仅从行政行为作出到申请执行这一过程一般就需三个月的时间，进入执行程序后又要经过送达、告知、听证等程序，其必然与行政行为的效率要求产生一定的冲突，难以满足行政行为即时性的要求。

    2.行政机关推卸责任的现象还个别存在。非诉执行案件的执行效果会直接影响到行政管理工作，配合法院做好执行工作，才能起到“执行一案、影响一片”的作用。但不是所有案件到法院都能得到执行，有些案件在客观上是无法执行或者难以执行，有些案件执行需有一定的专业知识、或者有一定的技术性要求，但靠法院自身力量是不够的。而个别机关过分依赖法院的强制执行，而不管案件是否具备执行条件；比如部分违法建设占地处罚案件，违法占地项目多为当地政府招商引资项目，土地执法机关迫于上级检查的压力，对违法占地人作出拆除违章建筑的处罚，其不积极履行职责，又怕担当渎职的责任，于是简单地将案件申请法院强制执行，以逃避其土地监管的职责。

    3.申请机关对被执行人履行能力和可供执行财产情况缺乏了解。行政强制法第五十五条第四项及《中华人民共和国行政诉讼法若干解释》第九十一条均规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交被执行人财产状况。申请人不能或难以提供被执行人财产状况的，应提供被执行人财产状况的有关线索。而实践中，申请执行人往往没有或不能提供被执行人的财产状况方面的材料，或提供的材料无法证明被执行人具有可供执行的财产，导致法院执行不能或无法执行。

    4.行政执法的随意性客观上给非诉执行案件的执行造成了一定的困难。由于行政机关对行政执法自由裁量权的行使缺乏统一尺度，易引起相对人对行政执法行为公正性产生怀疑，从而产生较强的抵触和对抗情绪。如有的行政机关对同类违法行为人的处罚结果不一致，甚至存在重的“违法行为”轻罚、轻的“违法行为”重罚的现象，而法院执行人员又无法做出合理解释，使被执行人产生很大的对立情绪，造成案件难以执行。

    5.行政执法人员和法院执行人员的业务水平不能适应新形势的需要。执法人员业务水平参差不齐，对新的法律法规学习不够，理解不深，工作理念还不能适应新形势的要求，往往还停留在陈旧的方法和理念中解决问题。法院的执行人员对于新类型的案件掌握不多，对有关法律、法规接触、了解不够，处理新问题的手段和方法不新，也难以适应种类日益增多、数量日益增大的非诉执行案件带来的新挑战。

    6.非诉执行案件的合法性审查过于形式化，对行政相对人权益保护弱化。人民法院受理申请执行案件，应对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查，并对是否准予强制执行作出裁定。但行政诉讼法及相关司法解释均未对合法性审查的形式和标准作出明确规定。

    7.个别法院对非诉执行工作重视程度不够。近年来，涉法涉诉特别是因法院强制执行引发信访案件不断增多，处理涉法涉诉信访问题占据了法院大量精力，尽量减少涉法涉诉信访案件的发生就成了法院工作的重点。

    三、意见和建议

    1.真正重视和加强非诉行政执行工作。法院领导应高度重视非诉执行工作，将其作为与地方党委保持一致，服务经济建设大局的一项中心工作来抓。要经常研究非诉行政执行工作面临的新情况、新问题，积极寻求对策。要积极与地方党委、政府沟通协调，排除在非诉执行中遇到的干扰和阻力，及时向行政机关通报非诉执行工作情况，以卓有成效的工作，监督和支持行政机关依法行政，优化地方发展环境，为经济社会发展提供强有力的司法保障。

    2.加强机构建设增强执行能力，以适应社会行政管理需要。法院非诉执行工作必须适应社会管理发展的需要。真正发挥好维护和监督行政机关依法行政的司法职能，就必须建立一支强有力的非诉执行案件审查执行队伍，特别是行政强制法的实施对法院的行政强制执行工作提出了新的更高的要求，对人民法院执行能力是一个考验，增强人民法院执行能力是当务之急。行政强制法在法院受理、审查、执行行政机关申请的时间、期限等各个环节提出了严格的要求，人民法院应当针对非诉执行工作的新情况，及时调整思路，充实人员，建立制度，完善机制，增强审判执行人员业务素质，切实增强人民法院对非诉执行案件的执行能力。

    3.强化非诉执行案件管理，创新非诉执行工作机制。要加强非诉执行案件管理，严格按照审判流程管理规定，明确立案庭、行政庭和执行局的职责分工。积极探索行政非诉执行案件的执行和解机制，在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，应当允许行政机关与相对人达成执行和解。建立非诉执行案件强制执行社会风险评估机制，对需采取强制措施，特别是涉及土地房屋征收拆迁等对老百姓生产、生活有较大影响的案件，应当进行执行前的社会风险评估，对不具备强制执行条件的案件，应当坚决不准予执行。非诉执行案件的执行应当统一由执行局管理，可结合实际情况，采用不同的模式：一是由执行局负责执行实施，其优势是执行局执行力量强，具有较丰富的执行经验，且能使非诉行政案件审执分离。二是由执行局设立的行政庭人员组成的执行小组负责执行实施，其优势是熟悉案情及行政法律、法规，对于疑难复杂案件，便于与申请人即行政机关协调处理。

    4.严格司法审查标准，切实发挥行政审判监督职能作用。法律要求将行政强制执行权统一由法院行使，其目的就是要通过司法权的行使规范行政强制执行，监督行政机关依法行政。因此，人民法院就应当切实发挥其审判监督职能，在行政非诉执行案件审查执行中发现存在的问题要通过司法建议的形式向行政机关提出，并监督其落实到位。向行政执法机关提出司法建议，是人民法院的职责，是法院支持行政机关依法行政的重要内容，也是保障和监督行政机关依法行政的重要措施。

    （课题组成员：马学炬 姜 敏 郭晓伯 孙立平）

相关报道