北京：三级联动层层把关 完善立法工作格局

2013-01-14 09:21:35　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：检察日报　

《北京市绿化条例》法制宣传

    记者日前在北京市人大常委会采访，闻听了一件旧事:2008年年底提请北京市人大常委会审议的《北京市绿化条例(草案)》，对城乡统筹、地权、林权等欠考虑，大多数常委会委员和列席代表认为草案离审议通过的差距比较大，要求政府重新调研论证，延长提请二审的时间。

    事是旧事，但提高立法质量的话题常新。北京市人大常委会主任杜德印分析了这个草案被暂缓提请二审的缘由:审议和起草工作脱节了。

    很长一段时间以来，地方法规的制定中，法规草案起草部门做了立法部门的工作。在立法过程中，对政府提交的法规草案，如果人大常委会不满意退回，会影响政府工作;对常委会已经列入立法计划的项目，如果政府认为草案并不成熟，不提交又会影响立法进程。在这种部门作用强而整体统筹弱的立法工作格局中，法规质量得不到保证。

    2008年以来，北京市人大常委会通过法规立项论证、立法的后评估以及预案研究，完善了立法工作格局，提高了立法的质量和实效。民生领域立法质量提升，有效保障了民生。

    立项论证:提高立法起草质量

    从2008年下半年起，北京市人大常委会开展了法规立项论证试验工作。人大常委会有关工作机构根据北京市政府提出的立项报告，就每一项法规立法的必要性、可行性、合法性，立法涉及的主要问题和突出矛盾，立法效果预期等问题进行充分调研和论证，提出立项论证报告，由主任会议讨论决定立不立、怎么立。

    2009年，北京市人大常委会对生活垃圾管理条例进行立项论证过程中发现，生活垃圾处理相关保障制度机制，包括垃圾收费制度、垃圾处理投资机制、价格形成及相应的补助机制等，应当作为立法的重要内容加以规范，但这几方面工作尚未完全推开，有些处于试验阶段，有些还在实施前准备阶段，需要进一步在实践中积累经验，列为次年审议项目的条件尚不成熟，因此人大常委会提出了列为2011年审议项目的建议。

    在对专利保护和促进条例进行立项论证过程中，考虑到要与国家法律同步等因素，第一次暂缓立项，第二次同意立项。

    5年来，北京市人大常委会有关工作机构就36项次法规项目进行了立项论证，经主任会议讨论决定，同意立项31项，不予立项3项，暂缓立项3项。同意立项的31项中有20项已经常委会审议通过。

    立法后评估:检验法规实施效果

    2009年1月5日，北京市人大常委会召开座谈会专题总结了奥运立法，在残奥会闭幕110天后，召集理论和实务界集中研讨。北京市人大常委会意不在庆功，而是从奥运立法的经验中寻找破解地方立法困境的路径。

    杜德印表示，奥运立法及相关立法的有效实施，是首都民主政治一次重要的法律实践。奥运会有法可依，依法办事，也留下了一笔宝贵的制度财富。利用这笔财富，首先要在进行合法性分析后，将奥运期间有普适价值的临时措施，提升吸收到法规中。

    哪些是可以吸收的?北京市人大常委会专门对奥运立法进行了评估，对众多法规的制定和实施情况进行全面系统地评估，这是北京历史上的第一次。

    回顾5年立法工作北京人大常委会法制办主任张引说，奥运立法的精神在于强调动员社会力量监督，促进行政执法理念的转变，促使政府由计划经济下的“管制型”政府向“服务型”政府转变，更多地通过行政指导、行政奖励、行政资助等柔性方式实现对社会的管理和引导。北京市食品安全条例、道路运输条例、大型群体性活动安全管理条例等许多法规，都吸收了奥运立法的理念和精髓。

    北京市人大常委会逐年推进立法后评估工作，5年来先后对养犬管理规定、历史文化名城保护条例、实施动物防疫法办法、学前教育条例等法规开展了立法后评估。并根据评估建议启动了法规的修订起草工作。

    法规预案研究:为立法起草夯实基础

    2011年，北京市人大常委会进一步完善立法新格局，在立项论证、立法后评估机制的基础上，增加了法规预案研究机制，实现了三级联动，层层把关，确保立法科学、民主。

    法规预案研究，是针对一些事关首都科学发展和人民群众根本利益，迫切需要通过立法解决，但涉及的矛盾比较复杂不宜马上进入立法程序的项目进行研究。

    控制吸烟条例是北京市确立的首个立法法规预案研究项目。目前北京市已颁布北京市公共场所禁止吸烟的规定，以及北京市禁止吸烟范围等若干规定，为进一步加强执行效果，法规预案研究围绕条例的执行问题以及国家有关立法工作的进程进行。

    两年来，北京市人大常委会先后对基本住房保障条例、农村宅基地和农民住宅条例、修订养犬管理规定等，探索开展了法规预案研究工作。通过专家学者周密严谨的论证，对立法的必要性、可行性和实效性进行全面、系统的研究论证，为将来的立法起草工作夯实了工作的基础。（谢文英）

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