社会管理战略重心的转变

2013-01-07 16:54:11　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：学习时报　

    党的十八大报告在关于社会管理方面，提出了一些新的概念、新的观点和新的思想，其中最突出的是社会管理战略重心的转变。

    从社会管理的丰富实践中寻找社会管理重心的逻辑取向 十八大报告对社会管理作出方向性、重点工作的调整，绝对不能用简单的行文需要来理解，其背后反映的是党和政府因应社会管理实践及时进行的必要调整。

    2011年省部级主要领导干部社会管理及其创新研讨班召开之后，各地、各部门进行了丰富多样的实践，取得了很好的成效，同时也积累了一些经验和教训。

    关于社会管理体制。在各地实践中，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局已经初步形成。北京等地通过“楼宇党建”等社会管理方式，促进了党的建设扩面提效。河北省肃宁县探索推行了基层党组织、基层民主组织、农村经济合作组织、农村维稳组织“四个覆盖”农村社会管理模式，打造一张覆盖整个农村和广大农民的管理服务网络。成都市结合城乡统筹需要，在城乡社区将“最难办的事情交给群众自己去解决”，在社会管理的议题设定、公共项目选择、工作开展等方面，调动了广大人民群众的积极性和自觉性。但与此同时，党组织、各级政府、社会组织、社会团体、城乡社区、人民群众各自在社会管理中扮演什么角色、发挥什么职能，各地认识存在很大的差异，操作无章可循。实践中，社会管理各主体承担的工作和事务，基本取决于当地主要领导的思路，取决于各方权力（利）博弈，尚未形成制度化、常态化的职责分工。

    关于社会组织体制。在社会管理中如何发挥好社会组织的作用，是各地、各部门和专家学者都十分关心的大问题。广东省尝试改变社会组织的双重管理模式，适当降低社会组织注册门槛，除特别规定、特殊领域外，社会组织直接向民政部门申请成立，大大促进了各类社会组织的发育。北京、上海等地通过设立“社会组织培育基地”、“购买社会组织专业服务”等方式，促进社会组织的理性发展和服务提升。但与此同时，社会组织立法相对滞后、各地操作标准不一的情况开始出现。而且，在各地的实践中，还出现了管理职能交叉、部分管理机关借机“扩权”、项目流程和财务管理不能适应社会组织运作实际、对社会组织相关事务“关心”过度等不良倾向。而部分具有体制背景的社会组织不愿离开体制庇护，政社不分，官僚化严重。另外，社会组织面对突如其来的发展形式，人才、能力、管理等方面储备不足的问题集中暴露。

    关于基本公共服务体系。各地、各部门在实践中，坚持以人为本、服务为先的理念。一是不断扩大社会管理和公共服务的覆盖面，二是不断加大公共资源的投入力度，三是不断提高公共服务的水平。比如，建立社区服务中心提供对居民的贴身服务，丰富和引导群众性文化娱乐活动，加强对外来人口和特殊人群的针对性服务，利用社会工作、社会贤达展开公共服务等。但是，公共服务在各级政府、居民、群众、各类群体间的职责分工不清，基层公共服务人财物保障仍然缺乏机制化长效渠道，“花钱买太平”、“花钱装门面”的现象时有发生。而且，公共服务的地区间、城乡间、群体间不均等普遍存在，甚至引发了一些新的社会矛盾。（张林江）

    关于社会管理机制。源头治理、动态管理、应急处置相结合是一种很理想的运行机制。广州市对街道机构、人员、职能、业务以及服务设施进行整合，形成“大民生”、“大综治”、“大城管”治理格局。江苏海门市对高发的交通事故纠纷实行一站式并联矛盾调处。各地普遍重视探索信息化和网格化管理方法。但与此同时，源头治理在某些地区被片面理解为“大上监控系统”、“户户联保”、“千方百计防上访”，而单位和社区两个基本管理单元作用都发挥不好。动态管理极大地加大了管理成本，基层群众和干部疲于填写报表、无休息连续工作、忙于应付各类社会管理检查。各地、各部门应急处置能力虽然取得了一些进步，但“一案三制”空洞化、操作性不强等问题仍不同程度存在，遇到突发事件仍然手忙脚乱。

    这些成绩和不足、经验和教训的共时存在，说明各地、各部门社会管理在思路、能力、效果上的不均衡，也说明社会管理制度供给不足、规范化程度不高。事实上，这已经成为现阶段进一步推进社会管理工作的最大障碍。为此，亟需在总结前一阶段社会管理实践的基础上，面向建成全面小康和现代化建设与民族复兴两个中长期目标，加快社会管理相关的制度建设。因为，制度更具有根本性、全局性和稳定性，对于开展工作具有权威性、指导性和统筹性。

    制度化和规范化是社会管理战略重心的未来取向

    法治是我国的基本治国方略。社会管理不能离开法治轨道。应当通过制度建设，科学界定和落实好政府、社会、市场三方面在社会管理中的作用，促进三者协同运行。近年来的社会管理实践为制度提炼和实施提供了基础素材，社会管理理论研究则为制度的确立和出台提供了理论参考。

    第一，要通过制度建设，进一步明确党委、各级政府、社会团体、社会组织、社区、公民在社会管理领域中的定位与职责。只有如此，才能彻底避免政府在社会管理中越位、错位、缺位，才能建立起长效稳定的公共服务体制。才能真正摆顺政企、政事、政社关系，才能理清基层群众社会自治和加强政府社会管理的关系。

    第二，要通过制度建设，及时平衡利益、定分止争，化解社会矛盾。一方面，通过以法律为主要形态的制度建设，实现社会资源和社会利益的合理分配，实现社会公平正义。现代国家无不通过立法来集中民意、保护产权、调整利益关系，这也是我国社会主义现代化建设的题中应有之义。另一方面，以法律为主要形式的制度建设，能够通过立法、执法、司法等方式调整各类社会主体间的财产关系、家庭关系、政治关系、社会关系，起到矛盾调处的作用。为此，需要将当前社会管理中一些行之有效的办法、措施上升为制度，以公开、公平、公正的方式对人们的社会行为做出评判，对人们的矛盾纠纷进行处置。唯其如此，实践中的一些不合理强拆、“信访不信法”、“小闹小解决，大闹大解决”的现象才能得以遏制。

    第三，要通过制度建设，维护社会秩序，促进社会和谐稳定。法治是政治文明的重要标志，也是社会秩序的稳定器。为此，需要通过立法，避免工作的随意性，防止权力滥用；需要通过执法，帮助人民群众形成对行为的合理预期，公平公正处理公共事务；需要通过司法，促进社会秩序的正常运行，避免少部分人“投机获利”破坏善风良俗；需要通过加强监督，避免群众运动式管理、惟长官意志是从、经常受人际关系干扰。这些环节的共同运行，能不断提高我们的执政能力和水平，将促进公正合理社会秩序的形成和社会稳定和谐。

    第四，要通过制度建设，保障社会空间的发育和生长，形成国家与社会的良性互动。政府和社会都应当选择适当的范围并进行分工，二者形成互补和互动，共同形成国家能力。我国长期是一个国家相对强、社会相对弱的格局。近年来，我们通过社会管理，开放了大量的社会自治空间，包括促进社会组织、社区、社会团体、企事业单位、公民个人管理自我事务、自我组织以及维护权益和实现价值等多个方面，效果十分突出。大方向已经明确，但我国社会空间的开放，毕竟是一个渐进的、缓慢的过程，需要通过制度引导社会形成共识，不断保障公民社会权利的实现。

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