有专家认为“抢黄灯”扣6分的规定与上位法冲突

2013-01-05 08:39:09　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：检察日报　

    1月3日晚，北京市民谭女士开车出行时，在路口遭遇了“绿灯突变黄灯”。谭女士发现变灯立即踩了刹车，虽然车速很慢，但一瞬间车身已蹿出停止线。

    “一下子扣6分，以后怎么办?这么小心还被罚，这样的交规合理吗?”谭女士问记者。

    带着与抢黄灯扣分相关的法律问题，1月4日，记者进行了深入采访。

    黄灯与红灯功效相近，符合道交法精神吗?

    “黄灯亮的时候，我就必须停，不然和闯红灯一个结果。那黄灯不是和红灯一样了吗?”谭女士说。

    有博友持相似观点。“如果黄灯不能通行的话，干吗还要有黄灯?”博友“深海章鱼儿”表示。“交管部门把黄灯的作用归于红灯，不仅技术上难以做到，而且明显违法。行政部门规章与法律相抵触，该怎么办?”新华视点微博说。

    《中华人民共和国道路交通安全法》(下称道交法)规定，“黄灯表示警示”。道交法实施条例规定，“黄灯亮时，已越过停止线的车辆可以继续通行”;“闪光警告信号灯为持续闪烁的黄灯，提示车辆、行人通行时注意望，确认安全后通过”。公安部第123号令规定，根据自2013年1月1日起施行的《机动车驾驶证申领和使用规定》附件2《道路交通安全违法行为记分分值》，“驾驶机动车违反道路交通信号灯通行的”，机动车驾驶人“一次记6分”。

    123号令中的有关规定，是否违反道交法及其实施条例呢?

    “不违反，123号令的相关内容，正是以道交法及其实施条例为依据制定的，对上位法是一个解释、补充，进一步保障了红灯的禁止作用、黄灯的过渡功效。”清华大学法学院公法研究中心主任余凌云教授告诉记者，对抢黄灯的严格规范，有助于治理交通拥堵、减少事故。

    余凌云列举了公安部发布的最新数据:元旦小长假三天，交通违法行为大幅下降，其中违反道路交通信号灯通行2157起，同比下降66%，“新规在规范驾驶行为、减少交通违法、预防重大交通事故等方面的积极作用已初步显现”。

    “抢黄灯扣6分的规定，明显与上位法冲突。”中国社科院法学所宪法与行政法研究室主任周汉华研究员持不同意见。他告诉记者，道交法实施条例规定的是“黄灯亮时”，在这里，黄灯亮是一个“时段”，而按照公安部现在的理解，“黄灯亮时”是一个“点”，可能是一秒、半秒。而纵观道交法及其实施条例全文，红灯、绿灯“亮时”都是指代“一个时段”，“这种缩小解释，显然违反上位法，并导致实践中突变黄灯时，驾驶人刹不住车。”

    在周汉华看来，该规定违法上位法的另一个原因是“轻重不分”。“道交法对不同情形设定了不同的法律责任，可依据123号令，闯红灯、闯黄灯都是扣6分，这违反了基本的公平正义原则。”周汉华说。

    “抢黄灯”扣6分，是新的行政处罚吗?

    交管部门对抢黄灯扣6分的处罚，是新设的行政处罚吗?

    “记分的行为，不是行政处罚，只是一种行政措施。”余凌云告诉记者，交通执法中的记分行为，是没有类型化的行政行为。而行政许可、处罚、强制，是类型化的行政行为。驾驶人即便被扣12分，也只是需要重新学习、考试，并不是被“吊销”驾照。

    周汉华则认为，“扣分”这种执法行为，目前既不是行政处罚，也不是行政许可，而只是学习交规或重新路考的前提条件。“如此严重的处罚，却没有明确行政行为的性质，这导致执法部门只有处罚的权力，没有举行听证的义务，是缺乏公信力的做法。”周汉华说。

    1月4日，中华全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来律师在博客上也表示，因为123号令并没有明文规定抢黄灯应予处罚，是公安部交管局解读时认为抢黄灯属于“违反道路交通信号灯通行”应记6分，这一解读违反了行政处罚法对规章的限制，即“可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。

    他的理由是:道交法及其实施条例均没有规定抢黄灯应予处罚，道交法所规定的“警示”是指警戒、示意，并无强制性意思。

    因“抢黄灯”被扣分，可否提起诉讼?

    目前，各地执法标准不一，据报道，山东青岛、辽宁大连、广东深圳等地对抢黄灯驾驶人不予处罚。深圳市交管部门表示，这种表态是针对相关处罚细则不明确、如何认定不细化，以及电子警察抓拍系统不具备抓拍“闯黄灯”的功能而作出的解释，并没有特别不妥。

    1月3日，公安部向媒体表示:各地关于抢黄灯的处罚应该一致。

    “救济手段有两种，一是提起行政诉讼，一是提起行政复议。”余凌云表示，抢黄灯被扣分的驾驶人在提起行政复议时，可以要求举行听证。

    “如果因抢黄灯被罚，驾驶人可以对作出处罚的交管部门提起行政诉讼。法院在审理的时候，可以参照部门规章，也可以不予适用，直接撤销相关处罚决定。”周汉华说。

    袁裕来律师认为，起诉“不存在法律上障碍”，如果驾驶人对交管部门的处罚决定(附带记分或仅记分)提起诉讼，法院受理应该不会成为问题。本案无需审查公安部123号令相关条款是否合法，而只涉及到公安部交管局解读是否符合上位法。法院虽然不能直接宣告公安部123号令相关条款违法、无效，但可以选择不予适用。

    周汉华还建议，依据立法法的精神，对违反上位法的部门规章，国务院法制办有权改变或者撤销;全国人大常委会如果接到公民申请审查规章合法性的建议，应该对其合法性进行审查。

    “抢黄灯扣6分，是一件大事儿，应该由法律或行政法规作出明确规定，如果仅仅是在部门规章的附件中不太明确地提一下，从立法上讲是非常不严肃的。”周汉华说。他同时认为，在123号令出台过程中，有关部门应该组织公众进行广泛的讨论，引导公众关注、提建议。

    1月4日，有媒体报道，北京大学城市与环境学院教授吴必虎1月3日向公安部递交了《关于“黄灯禁行”的执法依据的政府信息公开申请书》。

    1月3日，公安部交管局网上发布的《公安部感谢自觉遵守新规的广大出行群众和驾驶人朋友》表示，摒弃固有陋习，适应新规范，有些驾驶人难免出现不适，“拍砖”、“吐槽”可以理解;下一步，该局将认真吸纳群众的合理化建议，进一步加快交通信号灯设置和使用不规范问题的整改力度等。1月4日，公安部交管局副局长李江平表示，驾驶人如认为公安机关处罚与事实不符，与法律不符，可来信来访反映，也可依法提起行政复议或者行政诉讼。(郑赫南)

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