突出权益保障 优化公共服务 创新社会管理 ——《湖北省流动人口服务和管理条例》解读
湖北省综治委副主任、省委政法委常务副书记、省综治办主任 鲁志宏
2012年9月29日，《湖北省流动人口服务和管理条例》（以下简称《条例》）由省十一届人大常委会第三十二次会议通过，将于2013年1月1日起实施。《条例》根据上位法的相关规定，结合我省实际，坚持以人为本、服务为先，明确了流动人口依法享有的合法权益，确立了流动人口服务和管理体制机制，完善了流动人口公共服务体系和管理制度。《条例》的颁布实施，对保障我省流动人口合法权益，优化政府公共服务，创新社会管理，促进我省经济社会协调发展和人民群众安居乐业，具有重要意义。
一、《条例》制定的背景
流动人口是我省人口的重要组成部分，也是我省经济社会发展建设的重要力量。截至目前，我省流动人口接近1100万人，其中流入人口超过400万人，且数量不断增大。流动人口的迅猛增加，为我省的工业化、城镇化进程和经济社会发展作出了重要贡献，也给社会建设和管理带来了挑战和压力。近几年来，我省各级党委、政府认真贯彻中央加强和创新社会管理的相关精神，高度重视流动人口服务和管理工作，在服务保障、权益维护、居住管理等方面进行了许多探索和创新，取得了明显成效。2010年，我省在全国率先开展了“实有人口、实有房屋全覆盖”工作，搭建了信息平台，建立了协管员队伍，摸清了流动人口的底数。2012年前后，我省全面推行宜昌网格化管理经验，创建了以人为本、网格化管理、信息化支撑、全程化服务的社会管理新模式。但是，我省流动人口服务管理工作也仍然存在体制不够顺畅、机制不够完善、政策不够统一、服务不够到位等问题，流动人口的合法权益尚未得到全面、有效的保障。因此，迫切需要制定一部符合我省实际、有操作性的流动人口服务管理地方性法规，实现流动人口服务管理由传统控制型向新兴服务型转变，实现基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖，特别是解决流动人口最关心、最直接、最现实的利益问题，促进流动人口融入当地社会，保障经济社会协调发展。
二、《条例》制定的过程
省委、省人大常委会、省政府高度重视《条例》的制定工作。2010年7月下旬，省委常委会讨论决定，同意省委政法委、省综治办报请省人大常委会出台我省流动人口服务和管理工作条例。按照省委决定，省委政法委、省综治办在充分调研论证的基础上，根据相关上位法的规定和中央、省委有关文件精神，结合我省实际，参考借鉴广东、浙江、贵州、湖南、江西等省市的地方性法规规章的规定，起草了《条例》代拟稿，并向省人大常委会报送了立法建议。2011年12月，《湖北省流动人口服务和管理条例》正式列入省人大常委会2012年度立法计划项目。2012年3月，省人大内司委与省综治办共同成立了草案修改小组，对条例草案代拟稿的内容及条例的体例结构、章节顺序、文字表述进行了认真研究，形成草案征求意见稿，印发各相关方面广泛征求意见。省人大常委会副主任范兴元及省人大内务司法委员会赴武汉、襄阳、咸宁开展立法调研，并赴外省进行立法考察。在此基础上，草案修改小组再次对草案征求意见稿逐条进行了认真研究和修改。2012年7月25日，省人大内务司法委员会依法提请省十一届人大常委会第三十一次会议对条例草案进行了一审。
条例草案一审后，按照主任会议意见，常委会办公厅将条例草案送省政府主要领导同志征求意见。省政府高度重视，组织有关方面进行专题研究，并提出了书面意见。7月30日，法规工作室将条例草案在省人大网站公布征求社会各界意见。8月中下旬，省人大常委会副主任刘友凡及法制委员会、法规工作室相关负责人先后到宜昌、荆门、武汉开展立法调研，就条例草案中的重点问题听取当地人大、政府及其有关部门以及部分社区、居委会负责人和流动人口代表的意见。9月上旬，法规工作室会同省综治办根据省政府意见、常委会组成人员审议意见以及相关方面意见，对条例草案进行了认真研究修改，形成了条例草案修改稿，印发相关方面征求意见。9月底，法制委员会向省十一届人大常委会第三十二次会议提交了条例草案二审稿。《条例》也顺利在这次会议上高票通过。
三、《条例》的主要内容
《条例》共六章、六十二条，涵盖流动人口权益保护、基本公共服务、社会融合和管理创新等主要方面，体现了宪法和法律保障公民权利的基本精神，体现了我省流动人口服务管理的成功经验，体现了创新社会管理的具体要求，体现了流动人口共享改革发展成果的热切期盼。
（一）突出权益保障。《条例》设专章明确了流动人口的权益。一是强调了公平对待。明确规定流动人口在居住地享有与当地户籍居民平等的公民基本权利，享受居住地提供的基本公共服务，在法律层面为维护流动人口权益、推进基本公共服务均等化提供了依据。二是列举了权益内容。针对流动人口异地务工经商居住的特点，《条例》分条列举了流动人口在居住地享有的政治、经济、文化、社会及人身、财产等各项权利。比如，流动人口在居住地依法享有选举权和被选举权，可以参与居住地经济社会事务的管理，享有与居住地户籍人口平等的劳动就业、社会保险、随迁子女接受义务教育、接受传染病防治等各项权利。符合规定的流动人口，还可以在居住地申请政府提供的公共租赁住房、购买商品住房，申请法律服务，办理机动车注册登记等具体事务。农村进城务工人员在户籍地承包的土地，可以继续耕种，也可以依法流转，任何组织和个人不得侵占。三是加强了权益保护。明确规定流动人口的合法权益受法律保护，强调全社会都应当尊重流动人口，禁止歧视流动人口。侵犯流动人口合法权益的，依法追究法律责任。
（二）优化公共服务。《条例》规定，县级以上人民政府应当建立和完善流动人口服务保障机制，将流动人口纳入当地公共服务范围，在编制城乡规划、建设公用设施、制定公共服务政策等方面统筹兼顾、合理安排、公平对待、增加投入，提高城市公共承载能力。为了推进基本公共服务均等化，《条例》对基本公共服务的内容作了具体规定。在劳动保障方面，应当为流动人口提供就业指导、技能培训和职业介绍等，建立健全流动人口社会保险体系，完善基本养老保险异地转移接续及基本医疗保险异地就医结算等办法。在创业经商方面，应当落实优惠政策，简化办事程序，帮助、支持流动人口自主创业。在随迁子女教育方面，应当保障流动人口随迁子女享有平等接受义务教育的权利，符合条件的流动人口随迁子女可以在居住地参加中考和高考。在司法救助方面，应当及时为符合条件的流动人口提供司法救助，对流动人口中的农村进城务工人员申请支付劳动报酬或者工伤赔偿等法律援助的，法律援助机构不再审核其经济困难条件。在医疗卫生方面，应当保障流动人口享受与居住地户籍人口相同的规划免疫接种、妇幼保健、优生优育等公共卫生服务。在住房保障方面，应当将流动人口基本住房保障纳入保障性住房建设规划，为符合条件的流动人口提供公共租赁住房，鼓励、支持流动人口集中的地方建立面向流动人口的集体宿舍。在社会救助方面，应当将流动人口困难群体纳入社会救助体系，提供临时救助、慈善救助等服务。在精神文化方面，应当为流动人口提供公共文化服务，组织开展各类文化活动，满足流动人口精神文化需求。《条例》还对计划生育等其它公共服务内容做出了具体规定。
（三）细化部门职责。《条例》明确，各级人民政府负责本行政区域内流动人口服务和管理工作，公安、发展和改革、人力资源和社会保障、教育、民政、司法行政、财政、住房和城乡建设、交通运输、农业、文化、卫生、人口和计划生育、工商行政管理等部门以及工会、共青团、妇联等人民团体按照各自职责开展流动人口服务和管理工作，并对各部门的工作职责作了具体规定。例如人力资源和社会保障行政部门应当为流动人口提供七个方面的服务和保障：一是免费提供政策咨询和就业信息、就业指导和职业介绍；二是制定职业技能培训规划，为流动人口开展创业培训和就业技能培训，并按规定给予相应补贴；三是监督管理用人单位依法订立劳动合同，完善工资集体协商机制，扩大集体合同的覆盖面；四是建立工资支付监控和保证金制度，规范用人单位工资支付行为;五是加强人力资源市场管理，规范职业中介、劳务派遣，查处违法行为；六是加强劳动保障监察，优先受理涉及工资支付、工伤赔偿等劳动纠纷，依法处理劳动争议；七是建立健全流动人口社会保险体系，完善基本养老保险异地转移接续办法等。
（四）创新管理方式。《条例》按照中央有关精神，以“让大多数流动人口逐步稳定下来、在城镇和农村各得其所”为目标，坚持以人为本、服务为先，寓管理于服务中，创新管理方式方法。一是全面推行网格化管理。县级以上人民政府应当逐步将流动人口服务和管理纳入社区网格化服务管理范畴，完善政务服务综合信息管理平台，实现流动人口服务和管理基本信息与公安、人力资源和社会保障、教育、卫生、房屋管理、计划生育、民政等部门信息资源的互联共享，整合管理资源，建立流动人口信息实时采集录入以及跟进服务、跟进管理机制，提高流动人口服务管理效能和水平。二是全面推行居住证制度。居住证是流动人口在居住地居住和享有居住地基本公共服务的证明。各级人民政府应当将流动人口基本公共服务纳入居住证制度，完善扩大居住证的使用功能。同时，简化居住登记，实行便民利民的措施。三是全面推进社会融合。县级以上人民政府应当根据当地经济社会发展水平和城市综合承载能力等，科学、合理编制人口发展规划，积极稳妥推进户籍管理制度改革，探索建立城乡统一的户口登记制度，引导和促进城乡社会融合。居住证持证人在居住地有合法稳定的职业和住所、连续居住并依法缴纳社会保险费满一定期限、符合计划生育政策并依法纳税的，可以申请居住地常住户口；与其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母可以一并申请居住地常住户口。对流动人口中的优秀人才、劳动模范、先进工作者以及有其它突出贡献者，优先落户。
（五）创新工作机制。一是完善了工作网络。按照政府统一领导、社会管理综合治理委员会综合协调、公安机关为主、各部门各司其职、单位与公民参与的原则，建立流动人口服务和管理体制，健全省、市、县、乡（镇）、社区（村）五级流动人口服务和管理网络。二是确定了工作主体。乡镇人民政府、街道办事处具体负责流动人口日常服务和管理工作，根据实际需要在社区、村（居）民委员会建立流动人口服务和管理站。流动人口服务和管理站受政府相关部门委托，开展流动人口服务和管理工作。三是建立了经费保障机制。各级人民政府应当将流动人口服务和管理工作所需经费列入本级财政预算，保障流动人口服务和管理工作与经济社会发展相适应。四是明确了考核评价机制。把流动人口服务和管理列入社会管理综合治理目标管理体系，建立考核评价机制。对在本地经济社会建设中做出突出贡献的流动人口，以及在流动人口服务和管理工作中成绩突出的单位和个人，给予表彰和奖励。五是明确了法律责任。《条例》对违反居住登记及信息报送、非法制作居住证等行为规定了明确的处罚措施。同时，对有关国家机关、单位及个人的法律责任作出了规定。