作者：张凌
在中共上海市委的领导下，市十三届人大常委会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真履行宪法和法律赋予的立法职责，积极推进科学立法和民主立法。作为65位常委会组成人员之一，且担任法制委员会负责人，回首五年来上海地方立法工作，深感立法作为治国安邦的社会公器，在民意表达、利益平衡当中意义重大。
真知灼见凝聚立法智慧
立法是一项事关国家权力和公民权利的工作，必须经过长时间的论证、斟酌、权衡、考证并经过实践的反复检验才能成为良法。市人大常委会不断扩大公民对立法工作的有序参与，广听民意、集中民智，努力使每项法规的制度设计都符合客观规律、回应群众诉求。
比如，在《上海市房地产登记条例》修订过程中，关于损坏房屋承重结构是否限制转移登记这一关键条款，形成了两种截然不同的意见。一种意见认为，《上海市住宅物业管理规定》对于禁止损坏房屋承重结构已有明确禁止和处罚规定，登记条例规范的是物权登记行为，不必对此作限制性规定；另一种意见认为，在房地产登记过程中以承重结构未遭破坏为前提，有利于约束违法行为，维护交易安全。经过反复权衡，条例修改稿曾经将“承重墙损坏的房屋不能进行登记”的相关规定删去，改为瑕疵记载登记，以提醒、警示第三人。
在草案二审后，我们再次听取各方面意见，了解到该类违法行为多发生在房屋内部，发现、劝阻、制止以及行政处罚均显滞后，而损坏房屋承重结构，会严重危害公众的生命和财产安全，正如市人大常委会主任刘云耕同志在一次调研会上所言是“人命关天的大事”，应当予以严格制止。因此，最终我们在现有法律资源督促业主整改之外，设计了承重墙保护“制度链”的“最后一环”：在办理房地产转移、抵押登记时，应当提交执法机构出具的 “已完成整改”的证明文件。这一表述兼顾了两种意见的合理成分，实现了立法社会效果与法律效果的有机统一。
知难而上彰显立法魄力
在地方立法已经走过三十年历程、立法“空白点”越来越少的情况下，如何打破“瓶颈”、勇于攻坚，将一些难点较多的项目列入常委会立法工作议程，不啻是考验立法者魄力的试金石。例如，本市的养犬管理问题，多年来各方面加强立法的呼声很高，市人大相关课题组所作的一项调查问卷也表明，95.5%的市人大代表认为有必要制定养犬管理的地方性法规。然而，对这个问题进行规范，也有不少现实困难。是继续等待立法时机，还是迎难而上？常委会认为，犬类的管理事关千万人民群众的生命健康，作为地方国家权力机关，应当站在群众的立场上，直面社会焦点问题，真正为人民群众排忧解难。为此，常委会在前期立法课题研究的基础上，深入开展调研，多方论证和听证，就管理职责划分、犬类登记管理、狂犬病强制免疫、养犬人文明养犬行为规范等作出规范，通过了《上海市养犬管理条例》。
该不该为公共场所控制吸烟立法，也遭遇了不少“曲折”。反对者认为，吸烟乃个人嗜好，执法成本高，贸然立法可能“立了也白立”。但我们在深入调研后感到，政府部门依法行政、社会各方依法办事，是法治社会的必然要求，不能因为可能出现的有法不依而终止立法步伐。因此，我们将原本列入立法预备项目的控烟立法提上正式立法日程。要使公共场所禁止吸烟的规定真正“落地”，必须解决“谁来管”的难题。过去市政府规章规定由卫生行政部门一家执法，但由于控烟面大量广，收效甚微。对此，条例转换立法思路，建立了综合性的控烟监督管理和专业部门分工负责、吸烟者所处的场所负有法定责任相结合的管理体制，探索出一条行政管理与社会自治、市民自律相结合的新路子，努力提高法规的可操作性。
坚韧不拔锤炼立法韧劲
中国特色社会主义法律体系形成后，全面落实依法治国基本方略的一项基本任务是不断增强立法的实效性。因此，常委会不仅将工作重点放在立法本身，更对如何使法规的制度设计真正落地、如何使立法的实际效果尽快显现给予了持续的关注和跟踪。配套规范性文件是地方性法规得以实施的具体制度，如果这些制度长期缺失，必然会影响地方性法规的实施效果。本届常委会创新工作机制，对法规中规定“具体办法由政府部门另行规定”等情形，要求其尽可能在法规二审或表决前提交草案，作为常委会审议的参阅资料，特殊情况下，必须在规定期限内完成。如2009年，市人大常委会在制定《上海市饮用水水源保护条例》时，要求政府同步出台相关配套办法，推动了政府部门之间协调多年的生态补偿机制和财政转移支付制度正式出炉，使饮用水水源保护真正落到实处。
又如，控烟条例出台后，全市控烟工作还存在着思想认识不平衡、执法力度不平衡、实际效果不平衡等问题。常委会启动了详细周密的控烟条例执法检查方案，针对餐厅、星级旅馆、歌舞厅、游艺厅等控烟 “重灾区”，一个场所一个场所地推动落实，一个部门一个部门地反复督促。每次执法检查活动都采取明察暗访、听取政府部门汇报、提出整改要求、跟踪落实四个环节，推动政府切实加强控烟宣传教育和监督管理，巩固和发展控烟成果，建立健全长效机制。监测数据表明，目前上海各类法定禁烟场所内吸烟发生率已由条例实施前的37.6%下降到18.6%，吸烟劝阻率由19.0%上升至54.1%。
（作者：上海市人大常委会法制委员会主任委员）