依靠法治破解食品安全难题

    严打食品安全违法犯罪，仅有“刑事高压”和发动几次专项行动还远远不够，这种模式存在着运动式执法的特征，往往“来时一阵风”，“平时无影踪”。而倚赖民众的参与，通过广大消费者推举代表人进行群体诉讼，无疑可以成为遏制食品安全问题的重要选择。

    党的十八大报告指出：要全面推进依法治国，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。十八大报告站在坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的高度，再次强调了依法治国的重要性和实现途径，为我国今后发展指明了方向。面对我国近几年食品安全问题多发、食品安全一度成为最影响群众安全感问题的局面，我们在认真学习实践十八大报告的工作中，要考虑建立维护食品安全的长效机制，坚持依靠法治破解食品安全难题。

    要继续完善食品安全法律。近几年，我国不断加大食品安全领域的立法进程，包括食品安全法、侵权责任法、产品质量法、消费者权益保护法、刑法等在内的法律法规体系已随着中国特色社会主义法律体系的建成而建成，但是从食品安全执法实践看，食品安全立法的成效却不尽如人意，有些法律规定不易实施，严重影响执法效果。比如，危害食品安全犯罪规定在破坏社会主义市场经济秩序罪章节中，并且只有主观故意才能构成，所带来的问题是犯罪构成较高，追究刑事责任较难。我们应认真考虑是否可以将其转移到危害公共安全罪章节中进行规范，并且增加过失犯罪的主观要件，从而降低犯罪构成，加大刑事处罚力度。再比如，部分重要食品安全标准缺失，个别标准间既有交叉重复、又有脱节矛盾，标准间的配套程度不高、通用性不强，部分标准欠缺风险评估依据等。这种情况严重影响犯罪的打击力度和食品的安全生产。这就要求我们要继续完善食品安全法律法规，使法律规范既成龙配套又便于执行，真正为维护食品安全提供牢靠的法律保障。

    要修改一些司法解释规定的证据标准。一些司法解释规定的证据标准过于依赖鉴定结论，降低或忽视其他证据种类的作用，导致很多案件由于鉴定结论的原因而不了了之，影响打击效果。如2001年颁布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2001]10号）和《最高人民法院关于审理生产销售伪劣商品刑事案件有关鉴定问题的通知》中规定，人民法院受理的生产、销售不符合安全标准的食品犯罪案件，均需有“省级以上卫生行政部门确定的机构”出具的鉴定结论。实践中，由于诸如“地沟油”、“病死猪”等物质本身就缺乏鉴定标准和鉴定方法，加之鉴定机构间鉴定能力差别很大、有些鉴定机构害怕出庭作证不愿鉴定、鉴定结论只罗列一些检测数据而不明示是否“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”等多种原因，造成办案单位找不到机构鉴定，或者出具的鉴定意见不符合法院的要求，严重影响打击效果。目前，虽然针对“地沟油”犯罪案件，最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台了打击 “地沟油”犯罪的通知，暂时解决了办理“地沟油”犯罪案件遇到的鉴定问题，但诸如“病死猪”等其他食品安全犯罪仍存在鉴定难题，这就要求我们尽快组织修改不适应司法实践的司法解释和有关规定，摆脱“鉴定结论依赖症”，只要其他证据能够证实食品安全犯罪的即可定罪量刑，适应当前打击食品犯罪的现实需要。

    要教育生产经营者守法经营。《食品安全法》规定，“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任”。这说明食品生产经营者是食品安全的第一责任人。要采取发挥行业协会作用、举办企业各层次人员培训班、发放“明白纸”、宣传典型案例、签订责任书等多种行之有效的措施，加大食品安全普法宣传力度，提高生产经营者学法、知法、守法意识，只有生产经营者真正敬畏法律、自觉遵守法律，才能最大程度上降低其食品违法犯罪的冲动，才能保障食品安全。

    要严格执行法律。很多学者认为，当前影响我国社会治理一个十分突出问题，是法律得不到真正彻底的执行，法律的权威没有真正树立起来，法律还没有真正成为治理国家的方式。表现在食品安全领域就是很多生产经营者普遍缺乏遵法守法的意识，食品生产经营中各种违法的“潜规则”盛行，监管流于形式，对违法者的惩处力度偏轻，涉案人员所付出的代价和其造假、掺假、护假所获得的收益严重不成比例，造成违法成本过低，守法成本太高的不正常现象。这种现象在客观上令其他造假者有恃无恐，令食品安全问题久治不愈。解决此问题的出路就是对待食品安全问题要下猛药、出重拳、祭重典，严格依法行政，依法办理行政和刑事案件，该重罚的一定重罚，不能使违法者因为处罚过轻而变相得到“奖励”，只有这样才能使“纸面上的法”向“行动中的法”转变，民众的餐桌才有可能变得“干净”。

    要加大对渎职官员的追责力度。法治的要义在于限制和监督执政者的权力，追究行使公权力者不作为和乱作为的责任。双汇“瘦肉精”案件的处理可以说一定程度上促进了我国食品的安全生产和经营，但是，值得反思的是，只有当央视“3·15”晚会将号称“十八道检验、十八个放心”双汇“瘦肉精”事件曝光后，当地才发现查处“显而易见”的渎职犯罪，追究了几个基层监管人员的责任。从舆论看，无论群众还是学者，相当一部分人将我国食品领域的违法乱象归咎于监管部门的监管不力、监管不作为或监管乱作为。针对此问题的对策，就是依照刑法、公务员法和有关食品安全的法律法规规定，依法追究负有监管和打击义务的公务人员失职渎职的法律责任，通过加大对负有监管职责的执法人员的追责力度，迫使其加大对食品生产、流通和销售环节的监管力度，从而大大减少食品领域违法犯罪案件。

    要探索群体诉讼道路。严打食品安全违法犯罪，仅有“刑事高压”和发动几次专项行动还远远不够，这种模式存在着运动式执法的特征，往往 “来时一阵风”，“平时无影踪”。而倚赖民众的参与，通过广大消费者推举代表人进行群体诉讼，无疑可以成为遏制食品安全问题的重要选择。但是，我国现有的群体诉讼发挥的作用极其有限，大部分法院很少适用代表人诉讼，有些地方法院甚至将所有群体诉讼案件都进行分解处理。群体诉讼被冷落，有复杂的原因，然而其结果却很明确，必然会让一些不法经营者得不到应有制裁，并在某种程度上助长大规模侵权行为的发生。近年来，越是危害严重、影响范围广泛的事件，受害者通过群体诉讼渠道维权的困难越大。最典型的事例莫过于“三聚氰胺奶粉”事件，受害者家属都是以个人身份提起的民事诉讼，既耗时又耗力，关键的是没有显示出消费者团结起来维护权利的巨大力量，这在一定程度上导致虽经几次打击，但“三聚氰胺奶粉”仍不断重出江湖。在食品安全已连续几年成为国人最为关注的问题的今天，我们探索食品安全事件的群体诉讼和坚持依靠法治破解食品安全难题正当其时，很有必要。（作者为山东省公安厅治安总队副调研员 席作立）