广东：检察建议，九成采纳率从何来

2012-12-12 09:57:16　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民日报　

    作为一种非诉讼监督方式，检察建议立足于已发刑事案件，着眼于对继发犯罪的预防，是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种有效方式。2009年以来，广东省检察机关共发出检察建议3584份，涉及交通管理、食品安全、金融管理、房地产监管等多个领域，采纳率超过90%。

    广东省检察建议的高采纳率从何而来？省检察院检察长郑红表示：“注重将办理个案的效果延伸到完善社会管理机制、促进整个社会的法治进步上，是检察建议取得良好效果的基础。一份好的检察建议就是要在建章立制、堵塞漏洞、完善社会管理、预防违法犯罪方面发挥突出作用。”

    利用检察建议“放大”办案效果

    将办案结果与社会效果有机地统一起来，争取在查处一件案件的同时，帮助案发单位堵塞制度漏洞，解决难点问题

    今年4月15日，第111届广交会在广州市海珠区琶洲国际会展中心拉开帷幕。当世界各地的商人云集于此寻觅商机时，有人却将会场变成了非法敛财的场所。刑满释放的廖某纠集李某等20余人，以黑社会组织的形式垄断了琶洲会展中心的快餐销售，强迫经营快餐人员必须到他们指定的饭馆订购盒饭，并以每盒4元的价格收取保护费。

    得到举报线索后，公安机关进行了缜密侦查，海珠区检察院于今年8月依法对涉案的22名犯罪嫌疑人提起公诉，彻底取缔了这个涉黑组织。

    但此案并未完结。检察官王满红在调查中发现，会展中心之所以出现“饭霸”，与展馆内外多头管理、保安成为“保护伞”有很大关联。她根据调查情况，起草了两份检察建议，详细分析了案发的原因，并提出了切实可行的对策，由海珠区人民检察院送至中国对外贸易中心以及海珠区保安服务公司。两家单位收到检察建议后十分重视，按照建议认真落实整改。当10月15日第112届广交会如期开幕时，安保状况焕然一新。

    广东省检察系统还有很多像王满红一样，注重利用检察建议“放大”办案效果的检察官。他们不是简单地就案办案，而是将办案结果与社会效果有机统一起来，争取在查处一件案件的同时，能够帮助案发单位堵塞制度漏洞，解决难点问题。

    在广东，检察建议的内容五花八门、无所不有：海珠桥屡有轻生跳桥者，海珠区检察院建议改造桥体、统一管理；企业私自雇佣黑洋工现象猖獗，东莞市检察院敦促对企业进行处罚，警示教育；砖厂无序生产经营，严重破坏生态环境，湛江市检察院帮助完善资源有偿使用制度……

    “广东省检察院特别强调，要针对执法办案中发现的问题，提出完善政策制度、健全管理机制的检察建议。我们也一直要求检察官们立足办案职能、延伸监督职能，不断提高主动服务大局、服务中心工作的意识，最大限度保护人民群众的合法权益。”广东省检察院副检察长王雁林说。

    规范是检察建议权威性的基础

    对检察建议发放的对象、范围、内容、行文、程序、备案等作出详细规定，做到建议不乱发、不滥发

    作为检察机关典型的柔性法律监督方式，检察建议在法律上并不具有强制力。检察建议的效力，来源于检察官在查明事实、深入分析、提出建议的过程中对法律公正的坚持、对社会正义的执着。

    今年5月，珠海市斗门区检察院立案查处了井岸镇黄金村系列商业贿赂案。该村原党支部书记、村主任、副主任等村干部，利用土地开发项目，大肆收受贿赂近百万元，给集体造成了数百万元的巨大损失。

    检察院在办案过程中发现，农村集体经济合同存在管理薄弱、不规范、不完整、缺乏内部约束和外部监督机制等诸多漏洞，并据此向斗门区政府发出了一份检察建议，建议加大对农村集体经济合同的管理，建立健全管理监督制度。斗门区政府对此非常重视，专门委托斗门区检察院拟了一份《集体经济合同管理暂行规定》下发全区，用于指导农村集体经济合同的管理。

    “检察建议的问题要找准、建议要切合实际，才能有效推动权力规范运行。”珠海市检察院预防科董志勇说。2009年以前，检察建议的发放一度只重数量、忽视质量，一些检察机关发放过多过滥，“甚至有的检察机关还向小旅馆、市场摊档等个体工商户发检察建议，很不严肃。”2009年，珠海市检察机关出台管理办法，明确规定在全市范围内统一实行三级审批、统一发文格式和编号、全院统一归口备案管理。“在对检察建议进行强化管理、规范运作后，珠海市的检察建议数量虽然有所下降，但质量在不断提高。”董志勇说，2012年，全市共发出检察建议75份，截至目前已经收到有效回复51份，“其余的都在落实整改中”。

    “规范是检察建议权威性的具体体现。要想做到建议不乱发、不滥发，做到每一份建议都有的放矢、落地有声，就一定要对检察建议的各个环节进行规范性建设。” 广东省检察院法律政策研究室主任张和林说，广东省检察院正在制定检察建议的实施细则，对检察建议发放的对象、范围、内容、行文、程序、备案等作出详细规定，以体现检察建议的权威和庄重。

    让柔性监督取得刚性效果

    检察建议，不仅要立足案件本身，更要有针对性地开展前置性调研工作，与专家以及有经验的工作人员多做沟通

    一份检察建议能否让被建议单位心服口服，提出的改进措施是否具有可操作性，考验着检察官的水平和智慧。

    今年5月，深圳市检察院侦查监督二处的检察官张兰承办了某区房地产产权登记中心工作人员滥用职权系列案件。在办案过程中，她发现，一些中介与房地产权登记中心工作人员相互勾结，利用二手房交易征税管理机制中缺乏对税票真伪进行核验的漏洞，使用伪造的完税凭证偷逃税款。与侦监二处处长何勋进行讨论后，张兰决定向地税局、国土委发出检察建议书。

    “我还没有买过房，对房地产交易这一块完全不懂。为了做好这份检察建议，我和何勋处长把房屋交易的全部流程详细摸了一遍，数次专门请教专家和工作人员，几经讨论才明确了问题症结所在。”张兰说。这份检察建议最终得到了国土和税务部门的高度关注，两个部门的领导带队到检察机关开展座谈，商讨解决办法，并决定立即开展专项行动进行清理整顿。据不完全统计，目前已经初步排查出不缴或者少缴税款的二手房超过10万套，涉税金额高达7亿元。

    “在发出检察建议的同时，我们也将线索向职务犯罪举报中心进行了汇报。检察建议并不意味着是某一个部门的单打独斗，它应该体现的是检察机关一体化的力量。这样，检察建议才能持续发挥作用，改变才能向纵深发展。”何勋说。

    目前，广东省检察系统普遍要求检察官在制作检察建议时，不仅要立足案件本身，更要有针对性地开展前置性调研工作，与专家以及有经验的工作人员多做沟通，争取问题把握准确、建议切实可行。

    “从法律法规上来说，检察建议本身是柔性的，并不具备刚性的监督力量。但效力可以柔性，效果决不能柔性。广东省通过建立健全检察建议规范机制、提升检察建议的质量水平、落实检察建议反馈制度，使检察建议的法律监督实效逐步增强，成为检察机关在主动参与社会管理、促进制度创新方面的有力抓手。”王雁林表示。

    链 接

    第一条 检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。

    第三条 人民检察院结合执法办案工作，可以向涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位提出检察建议。

    第五条 人民检察院在检察工作中发现有下列情形之一的，可以提出检察建议:（一）预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的；（二）行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；（三）民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的；（四）在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的；（五）人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；（六）其他需要提出检察建议的。

    ——摘自《人民检察院检察建议工作规定（试行）》

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