规范性文件是行政机关实施法律、法规和规章，履行行政管理职能的重要载体，既是行政决策的结果，又是行政管理的依据，在政府管理中发挥着不可替代的作用。 规范性文件一旦出现偏差或者违法不当，将产生严重的社会后果，既损害国家法制的统一性和权威性，又损害人民群众的合法权益。因此，有必要从源头上对规范性文件制定程序予以统一规范。
为了切实解决实践中“红头文件”过多、过滥和违法滥设权力等问题，《山东省行政程序规定》对规范性文件的制定主体、制定内容、制定程序等问题作出了明确规定，使规范性文件制定程序成为一项重要的行政法律制度。规范性文件制定程序有两大制度创新：一是为了控制规范性文件的数量和规范发布形式，避免规范性文件“过多过滥”以及公布形式繁杂的问题，实行“三统一”制度，即“制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据”。二是为了改变规范性文件“有始无终，只公布不废除”的状况，建立动态、长效的文件淘汰机制，实行规范性文件有效期制度，规定“规范性文件应当载明有效期和施行日期。有效期为3 年至5 年，标注‘暂行’、‘试行’的，有效期为1 年至2 年。有效期届满的，规范性文件自动失效”。
为认真贯彻落实规范性文件“三统一”制度，省公安厅研究制定了《山东省公安厅规范性文件制定办法》，对省厅制定规范性文件的程序作出了具体规定。厅直业务部门在起草规范性文件时，应附起草说明、制定依据等材料，送法制部门进行法律审核。法制部门对省厅规范性文件的制定工作实行统一管理和监督，负责规范性文件的指导、协调、审核、备案、清理及汇编等工作。通过对规范性文件的制定程序进行规范，确保公安机关规范性文件符合以下要求：维护国家法制统一，确保规范性文件符合法律、法规和规章；确保符合法定权限，防止公安机关发生抽象行政行为违法；确保内容公平、公正、合理，符合人民群众利益和社会整体利益；避免文件之间互相冲突、重叠或互不衔接。（杜加廷）