浅议检察机关社会管理创新法制化

2012-11-27 10:52:59　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：正义网　

    我国《立法法》第63条第2款规定:“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”这为作为江苏省四个较大的市之一的无锡市制定地方性法规提供了立法依据,根据这一地方立法优势,无锡积极推动职务犯罪危险源点查控、刑事被害人救助、管护教育基地等创新项目的地方立法,其中无锡市《预防职务犯罪条例》、《刑事被害人特困救助条例》已分别于2001年8月1日、2009年10月1日正式实施,《无锡市管护教育基地管理条例》曾列入2011年无锡市人大常委会地方立法调研项目。社会管理创新为什么要实现法制化,如何实现法制化,这一系列问题引起了笔者关注和思考。

    一、社会管理创新实现法制化的重要意义

    所谓社会管理创新法制化就是将社会管理创新中的先进经验、做法上升为法律、法规,从而使社会管理创新活动有法可依。社会管理需要依法进行,如果依法创新管理,这种管理本身受到法律的保护,违法的创新行为也许能获得短期的效应,但管理主体会承担由此产生的法律后果,并且还会腐蚀法治大厦的基石,损害整个法治建设事业的发展,而突破法律的社会管理创新,是一种不尊重法律规则、不尊重现有法律秩序的思维产物,无视既有规则和秩序恣意妄为,是一种革命行为,而革命的前提是现有规则和秩序完全不适应社会需要,无法满足社会发展变化的需求,这显然不符合我们现在的国情。因此,在依法治国理念下,必须将社会管理创新纳入“依法治国,建设社会主义法治国家”的轨道。

    (一)法制化使社会管理创新具有合法性。合法性主要表现在两个方面:一方面使制定的地方性法规本身具有合法性,宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,它的规定本身具有合法性,那么省、自治区、直辖、较大的市人民代表大会及其常务委员会依照宪法和法律制定的地方性法规,是依据宪法、法律制定的,所以具有合法性。另一方面使社会管理创新主体的行为具有合法性。我国宪法第5条规定:“所有组织和个人都必须遵守宪法和法律,都没有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为都必须受到追究”,因此,在社会管理创新中只要依据宪法和法律进行创新,就是一种合法的创新管理。

    (二)法制化使社会管理创新具有统一性。自中央提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局后,各级检察机关、同级不同院检察机关积极参与社会管理创新,各地进行的创新项目多姿多彩,即便同一创新项目,各基层院也有自己的不同做法,就拿无锡市刑事被害人救助项目来说,在没有立法之前,牵头救助部门、救助金的来源、救助数额、救助原则、救助条件等在各基层院间存在着较大差异,没有统一的标准。《无锡刑事被害人特困救助条例》实施后,有效解决了这一问题。

    (三)法制化使社会管理创新具有操作性。制定法法律的目的在于运用和操作,检察机关进行的社会管理创新涉及社区居民、中小企业、青少年等多个主体,创新内容也多种多样,创新方式也大不相同,有些单位还处在理论研究创新阶段,亟需操作性较强的行为规范进行指导,而法律规范就是一种操作性较强的行为规范,它由假定、处理和裁定三部分组成,只要某一领域的创新主体依照相应的法律规范进行操作即可。

    二、社会管理创新实现法制化的现实思考

    社会管理创新是一种创新活动,创新就具有一定的突破性和变化性,而法制化具有一定的相对稳定性,社会管理创新在法制化实现的过程中不可避免地遇到一些现实问题,亟待思考和解决。

    (一)社会管理创新需符合现实合理需要和社会发展规律。所谓社会发展规律是指通过人们的活动表现出来的社会生活过程中诸现象间内在的必然联系,人们不能改造或废除社会发展规律,但可以在实践中认识和掌握这些规律,在自己的行动中遵循和利用他们来改造社会。正如恩格斯所说“人们自己的社会行动的规律,这些直到现在都如同异己的,那时就将被人们熟练地运用起来,因而将服从他们的统治”。历史唯物主义告诉我们,人民群众是历史的创造者,是社会发展的主体,社会管理创新要始终坚持以人为本,以人民群众根本利益为出发点和落脚点的社会管理创新,一时虽找不到法律依据,但从整个宪法和法治精神上来看,仍是对法律的细化执行,最终随着社会的发展和法治的完善,也将会被法制化。如附条件不起诉制度,即对具备起诉条件的犯罪嫌疑人,基于犯罪情节、社会危害性等因素的考虑,暂时不予起诉,而是要求其在规定期限内履行一定的义务,并根据履行义务情况及悔罪表现,最终决定是否对其提起公诉,其目的在于教育和挽救犯罪嫌疑人,预防和减少犯罪,促进社会和谐。按照刑诉法条文规定只有在没有犯罪事实、犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的、证据不足不符合起诉条件等三种情形下才可以不予起诉,所以附条件不起诉制度作为一项社会管理创新项目曾遇到各种批评声音,但其既教育挽救了犯罪嫌疑人,又为社会和谐健康发展做出了贡献,今年新修订的刑诉法第二百七十一条至二百七十三条也对未成年附条件不起诉作了详细规定,所以笔者认为虽暂时没有法律规定但符合社会发展规律和广大人民群众根本利益的社会管理创新,可以尝试进行,因为根据立法法的规定,它是对公民权利的保障而不是限制,这样的创新不仅体现了《宪法》、《刑诉法》尊重和保障人权的根本宗旨,而且也为立法提供了源泉和素材,推动我国法治的日益完善。

    (二)社会管理创新不能违背社会公序良俗和基本正义。所谓公序良俗是公共秩序和善良风俗的简称,所谓公序是指社会一般利益,包括国家利益、社会经济秩序和社会公共利益,所谓良俗是指一般道德观念或良好道德风尚,包括社会公德、商业道德和社会良好风尚。公序良俗基本原则虽是民法的基本原则,但它更促进了公法和私法的价值融合,它既是填补法律漏洞、保障国家、集体和公民个人合法权益的需要,又是依法治国、构建和谐社会的需要,它可以起到克服法律规定的有限性与社会关系无限性的矛盾、法律的相对稳定性与社会生活的变动不拘性的矛盾、法律的正义性与法律的具体规定在特殊情况不适用的非正义性的矛盾的作用。公序良俗原则与构建和谐社会是一脉相承的,为构建和谐社会提供了充分保障,胡锦涛总书记曾指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会,是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”,公平正义是和谐社会的必然要求,民主法治是和谐社会的本质特征。社会管理创新作为构建和谐社会的重要内容,作为政法机关的三项重点工作之一,在现实创新中应尊重社会善良风俗和公平正义的基本原则,决不能违背,只有这样,才能真正达到创新的根本目的,实现社会和谐稳定与保护群众合法权益的有机统一,这与法治化精神实质有着价值的契合。

    三、社会管理创新实现法制化的方式

    所谓社会管理创新实现法制化的方式也即社会管理创新实现法制化的路径,结合无锡市检察机关参与社会社会管理创新,并努力使之法制化的实践,笔者认为其实现方式主要有以下几点:

    1.树立创新法制化的理念。理念是前进的向导,是创新和发展的基石,社会管理,说到底是对人的管理和服务,在当前社会矛盾日益凸显、人民群众法律意识不断增强的新形势下,亟需进行社会管理理念创新。不能单纯的为管理而管理,必须变管理为服务,在管理活动中,应一切以人民群众合法权益为根本出发点和落脚点,以社会公共利益为核心,以社会和谐稳定为目标,尊重各方利益诉求,维护各方合法权益,贴近社会生活,从根本上尊重和保障人权,保证各方合法权利的维护与实现。同时,重视整合各种社会资源,善于借助专家、学者、媒体的力量,以理念创新带动方式、方法、内容和手段的创新。如无锡市检察机关牢固树立理念、方式、效果“三点一线”的工作思路,基于对促进和谐的理念的认识,全面推行刑事和解;基于强化监督的理念,探索试行了另案处理跟踪监督机制、不捕案件跟踪机制、法律文书说理改革机制。

    2.拓宽创新法制化的思路。创新是基于现实需要的一种艰难探索,一项创新项目的产生、创新成果的取得主要源于以下几方面的长期探索和实践。首先是思考创新。即检察机关对执法办案过程中遇到的难点问题、地方党委考虑的焦点问题、人民群众反映强烈的社会问题、自身发展面临的瓶颈问题等积极进行认真思考,通过思考,产生创新的灵感,同时,找到解决问题的较好方法。其次是借鉴创新。在创新的过程中既要坚持“原创”,同时还要善于运用“拿来主义”,巧于借鉴其他地方的先进经验和做法,从而进行补充完善和细化,形成地方特色和完整的体系。比如刑事被害人救助,它最早出现在苏州昆山,无锡检察机关得知后主动前往学习考察,并将苏州的先进经验及遇到的救助资金保障这一问题,及时形成书面材料,在选择试点培育时重点解决这一难题,使刑事被害人救助制度更加完善,这就是有效的借鉴创新。再次是积累创新。即通过学习积累知识或课题理论研究,夯实检察理论和实践基础,当这些基础理论知识与日常业务工作中遇到的突出问题发生碰撞时,就会擦出火花,激发创新灵感。同时,能够较快的将理论研究的成果进行转化,促进检察工作的开展。比如无锡检察机关积极参与创新研究并撰写《对公安派出所刑事执法监督机制的法理分析与制度构建》一文,后来成功进行成果转化,与公安机关联合出台《关于加强对公安派出所刑事诉讼法律监督的实施意见》,加强对公安派出所刑事诉讼法律监督的制度化、规范化建设。

    3.拓展创新法制化的内容。所谓社会管理内容创新是指当社会出现了新形势、新变化、新问题时,就必须将其纳入管理范围,而不能熟视无睹任其发展,影响社会和谐稳定发展。当前随着社会经济的发展,我国的法律制度越来越完善,法治化进程在逐步加快,但人民群众的要求也越来越高,检察工作在延伸法律监督触角进行创新的内容已不能完全适应新形势的要求,并且成文法存在一定的有限性和滞后性,使其无法涵盖所有社会关系、无法回应社会关系发展变化,法律的罅隙需要弥补,这些都迫切需要进行社会管理内容创新。无锡主要是围绕检察中心工作,比如围绕反腐倡廉要求、构建和谐社会目标以及社会管理的难点,相继创新了预防职务犯罪工作、刑事被害人救助工作和管护教育工作,并开创了社会管理创新地方立法的先河,又推出服务企业发展、刑事和解、延伸法律监督触角等30多项创新内容项目。在法制基础上进行的大胆创新,同时也为完善立法提供了素材,不断完善了中国特色现代社会管理法律体系。

    首先是创新预防职务犯罪机制。主要围绕重点单位、重点岗位、重点环节,通过自查、互查、核查等方式,排查危险源点,创新建立职务犯罪危险源点查控机制。努力突破传统的说教开讲座等预防模式,积极探索重大工程预防工作新机制,创造性地在辖区国有资金招投标环节建立非中标单位廉政征询机制,通过与非中标单位的廉政谈话,了解招投标环节有无暗箱操作、泄露标底、串通招投标等不规范或不廉洁行为,这对于从源头上预防职务犯罪具有重要意义。

    其次是创新特困刑事被害人综合救助机制。2009年10月1日正式施行全国首部刑事被害人救助地方性法规——《无锡刑事被害人特困救助条例》,按照这一条例,不断拓展救助内容,逐步形成司法救助与社会救助互相衔接、经济救助与心理救助互为补充的综合救助机制,针对被害人心理失衡情况,积极启用情绪疏导机制通过邀请专业疏导员及取得心理咨询师资格的干警,运用对话聊天等心理疏导方法,帮助刑事被害人走出阴影,抚平心理创伤,最大限度地维护社会和谐。无锡某区检察院与区司法局建立《刑事被害人特困救助和法律援助衔接制度》。为减少特困刑事被害人的往返差旅费,及时启用“绿色救助通道”,通过银行汇款方式向救助人发放救助金。

    第三是创新涉罪外来人员管护教育机制。根据《宪法》关于尊重和保障人权以及法律面前人人平等的规定,树立平等保护涉罪外来人员的理念,改变了其他地方普遍的将基地设置在生产加工型企业的做法,尝试将基地落户于商业流通企业,并积极配备软硬件设施,规定基地硬件设施的建设标准须具备会议室、学习室、更衣室、洗漱室、休息室、活动场所“五室一场所”,宿舍面积达到100-150㎡,配备3-5张双层床,最大限度地改善涉罪外来人员的工作、生活环境,并成立个案管护教育小组,定期开展法制教育、文化辅导、技能培训、心理矫治等活动,取得了较好效果,2009年市院出台了《关于建立社会管护(关爱)教育基地平等保护涉嫌犯罪外来人员取保候审权利的指导意见》,并在全市检察机关推行此项机制。

    4、丰富创新法制化的手段。随着社会不断发展,社会阶层的分化和社会需求的多样性使得人们的认知和认同更加多元化,非传统的社会问题日益突出,社会风险增多,社会冲突时有发生。如何面对社会管理和社会服务过程中遇到的新问题和新挑战成为当前的重要议题,运用科技手段来提升服务能力和创新管理能力已成为社会科学发展的有力保障。如对网络虚拟社会的建设管理、对特殊人群的帮教等。在网络虚拟社会,“微博”成为了信息传播交流的主要手段,检察机关可利用微博与人民群众进行互动交流,接受群众来信来访和诉求表达,在线疏导群众不满情绪或下访调研后帮助群众解决实际困难,还可以开展微博互动平台进行青少年维权,促进青少年健康成长。如无锡宜兴市检察院自2011年开通微博以来,积极运用这一新兴传播媒介参与社会管理,以其及时的检务动态,广泛的法律知识,详实的疑问解答,对有效化解社会矛盾,促进自身公正廉洁执法起到了积极作用,逐渐成为全国政法系统类有一定影响力的官方微博,先后入选“十大地方政法机关微博问政推荐榜”和“十大检察网络影响力微博”。又如,当前未成年人和新市民子女的教育管理成了一个重点和难点,无锡市检察机关通过建立“新市民子女维权教育基地”、“青少年维权岗”,聘请“关爱使者”、“观护员”、“情绪疏导员”等,充分运用现代微博、书信、QQ、邮箱等手段,对未成年人和新市民子女进行多元化的服务管理。在管理形式上也可大胆创新,以发生在群众身边的真实实例为蓝本,制作群众喜闻乐见的视频影像资料,使柔性司法与社会化管理相结合,达到管理效果的最大化。如无锡宜兴市检察院为增强预防职务犯罪工作的渗透力、感染力和影响力,深入推进反腐倡廉工作,制作的廉政宣传短片《失一时、毁一世——珍惜完美人生》,在该市电视台新闻频道黄金时间播出,利用大众传媒的广泛宣传作用,在潜移默化中警示领导干部树立廉洁自律意识,自觉抵制贪腐诱惑。

    5.推进创新立法的探索。社会管理创新内容和项目确立完成之后,如何制定地方性法规是一个复杂的系统工程,它除了要符合立法的基本精神、基本原则外,还要进行大胆的实践探索、广泛的理论研究和地方人大及其常委会的讨论通过。首先是试点培育。即选择一两个典型点精心培育创新项目,同时,在对试点工作中发现的新情况、新问题及时分析总结,不断完善工作机制,对工作开展过程中的亮点、特色和经验,不断加大宣传力度,推动创新工作的深入开展,试点成功后通过建章立制在更大范围内推广,检验完善创新项目。比如无锡选择宜兴市院为预防职务犯罪工作的试点单位,选择江阴市院、锡山区院为刑事被害人救助工作的试点单位,选择江阴市院为管护教育基地的试点单位,在取得一定成效后,制定出台《特困刑事被害人救助办法》、《关于建立涉罪外来人员管护教育基地,平等保护涉罪外来人员取保候审权利的指导意见》等文件,在全市各基层院广泛推开。其次是获得支持。即一个创新项目建立后既要获得群众的拥护和支持,因为它是立法最基本的要求,同时又要获得相关部门的支持,因为它是创新项目完善的前提。比如借助法治无锡建设实施工程,将刑事被害人救助等工作向全市推开,获得群众的高票拥护和支持,为立法的推进奠定群众基础。同时,由于救助资金的来源是建立救助制度的关键,常常困扰着各级检察机关。主流观点是主张多渠道筹措救助资金,如有学者提出采取“国家财政拨一点、民间捐赠集一点、从罚没款收入中划一点、向监狱生产盈利收一点”的办法来解决,我们认为犯罪所涉及的罚没资金均统一上交财政部门,由其统一管理,因此没有必要将救助资金的来源进行上述划分,我们主张,国家应成立刑事被害人救助基金,该项救助基金主要来源于国家财政拨款。于是,积极寻求财政部门的支持与配合,有效解决了救助资金的来源问题。再次是广泛论证。哲学上有种观点叫“存在的就是合理的”,但有时在现实中的创新不一定符合法律基本理论和原则,如果违背了法律精神、原则,或与法律条文相冲突,那必然会夭折。所以,必须邀请专家、学者、立法人士等进行广泛的理论研究和论证。无锡为推进立法专门成立了专题研究小组,协助人大召开立法项目论证会,邀请知名专家学者多次召开专题研讨会,并在正义网上进行现场直播。经过专题理论研究和实践探索,最终形成了社会管理创新法治化模式,推动了社会管理创新法治化的实现。

    参考文献:

    [1]胡锦光:《社会管理创新不能游离于法律框架之外》,载《人民论坛》2011年第8期。

    [2]葛洪义:《社会管理创新与法律方法》,载《法学》2011年第10期。

    [3]《马克思恩格斯选集》第3卷,第323页。

    [4]彭赛红:《和谐视角下公序良俗原则的解读》,2011年第8期。

    [5]蔡乐渭:《社会管理创新的法治之维》,载《领导科学》,2011年4月。

    [6]汤啸天:《犯罪被害人学》,甘肃人民出版社, 1998年第1版。.

    (作者:无锡市南长区检察院 李春歌)

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