对民行检察执行监督工作的微观展开

2012-11-27 10:38:30　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：正义网　

摘要:2011年3月,最高人民法院、最高人民检察院联合签发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,这一文件的出台为民行检察的执行监督工作提供了依据,在一定程度上设置了程序性规范。但在实践中,还存在很多问题亟需理论界和实务界、检察机关与审判机关、上级机关与基层一线的共识和共进。本文拟从基层检察机关实践的角度出发,对目前民行案件执行监督工作存在的若干问题进行审视,并作出自己的相应思考和理解。

关键字:民行检察执行监督 基层 办案 思考

    对民事、行政案件的执行活动行使检察监督权并不是一个新话题,作为一项历时多年[①],曾颇有争议的探索,较为笼统的执行监督制度在2011年3月以两院会签文件的形式得以进一步确立和细化。应该说,最高人民法院、最高人民检察院《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(以下简称“试点通知”)为民行检察的执行监督工作提供了依据,在一定程度上设置了程序性规范。但在实践中,还存在很多问题亟需理论界和实务界、检察机关与审判机关、上级机关与基层一线的共识和共进。本文,拟从基层检察机关实践的角度出发,对目前民行案件执行监督工作存在的若干问题进行审视,并提出一己之见,不足之处,还望批评指正。

一、 目前民行案件执行监督工作存在的实际问题

    (一)《试点通知》不足以为执行监督的全面展开提供制度支撑

    今年6月14日,全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会召开,会议上,作为试点的检察机关反映试点工作存在监督范围规定过窄、监督手段单一、监督程序缺失等问题[②]。《试点通知》第二条规定了检察机关可对法院五种执行行为依法监督,而符合5种情形的执行监督案件非常少,也并非都是群众反映最为强烈的执行问题。“目前各试点检察机关开展的执行监督事实上均超过了5种情形范围。山东是全国唯一一个全省法检两院全部开展试点工作的省份。据统计,该省所办案件中,试点通知规定的5种案件仅占25.7%。福建省3个试点地区所办案件中,符合5种情形的只有17件;上海市检察机关所办案件中,符合5种情形的只有1件。”[③]此外,在监督手段上,《试点通知》也在第三条中,列明了书面检察检察建议这一种方式。而在具体的司法实践中,监督意见书、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督[④],甚至抗诉方式也多有运用。由于《试点通知》在监督手段和监督范围上的限缩解释,使得试点单位尚存在不少问题,非试点单位的探索可谓更加艰难。

  (二)检察机关内部对执行监督的内容、方法、程序的认识不明晰,“监督乱”

    由于法院的执行行为是一个动态过程,对它合法性和合理性、手段目的的匹配性的判断皆非易事,需要大量的前期工作,与深入的跟踪监督。从基层院的角度来说,较之于生效文书的监督,对执行行为的监督显得有些吃力不讨好[⑤],因此,检察人员自身就可能产生畏难的情绪。其次,由于之前没有统一的规范性文件,各检察机关对执行监督的内容、内涵以及方法必然存在着理解上的混乱,在监督的流程上、案卡的填制、数据的统计上也多存在模糊以及分歧之处。例如,现场监督的手段是否需要严格按照受理、立案流程开展,是否需要制作相应法律文书;利用抗诉手段进行的监督,是否还是执行监督;监督意见书与检察建议的区别和作用等等。没有了统一的规范,检察机关在办案过程中或各行其是,或无所适从,监督没有了章法,也就失去了严肃性,造成了监督力量的有限。

 (三)检法对执行监督的认识不统一,造成了“监督难”

    检察机关的执行监督很大程度上有赖于法院的配合,法院对执行工作配合与否也深刻影响着执行监督的难易程度。就我市的司法实践,客观上,大多数申诉针对正在执行的案件,由于这类案件还没有执行完毕,无法予以组卷,检察机关受理申诉后,到法院对散乱的卷宗无法进行完整的查阅,法院执行人员也会借口未组卷而拒绝查阅。主观上,法院的执行工作本身就存在案件数量多、办案难度大的问题,部分法官认为检察机关的介入增加了自己的工作量,带来工作上的掣肘,从而产生抵触情绪。近年来,随着法院对于执行监督工作的意义和重要性逐步加深,执行监督的局面取得了一些进展,《试点通知》体现了这种进步,但其限缩解释在一定程度上也体现了检法利益的博弈与衡平。

  二、 民行案件执行监督工作的应然价值与现实意义

    (一) 民行检察监督的性质使然

    由于法律规定人民检察院有权对审判活动实行法律监督”,执行活动是否能够被囊括在“审判”活动中,曾一度在理论和实务届曾有过重大的争议[⑥]。执行行为作为审判活动的延续、裁判内容的落实,其理应包含在检察监督的视域之内。特别是2008年,中共中央政法委员会在《关于深化司法体制与工作机制改革若干问题的意见》中明确了对民事行政案件执行工作实行法律监督的范围以及程序[⑦],从制度上给予了执行监督工作以正当性。从目的论的角度,民行检察的执行监督具有法理上的应然性,“民事执行检察监督制度是回应我国民事执行的实际需要而创设的制度,可以说正是我国民事执行实务面临的种种问题促使了有必要引入检察监督这一共识的形成。”[⑧]

 (二)执行活动寻租问题严重

 法院的执行活动存在不少问题,“早在2000年11月,时任最高人民法院副院长沈德咏就在全国法院执行工作座谈会上曾坦承:‘在少数执行人员的工作中,乱执行带来的恶劣影响已经引起社会各方面的特别关注。据不完全统计,全国法院执行干警占全国法院人员数的1/10,而在全国法院每年违纪违法干警中,执行人员竞占1/3,问题的严重性已是不言自明了。’”[⑨]执行过程中出现的“乱相”,损害了当事人的合法利益,导致了司法秩序的混乱,破坏了司法机关公正公信的形象。而仅依靠法院的自我监督,约束力度显然是不够的,“法院的内部监督机制存在以下缺陷:一是监督范围不清,监督运作程序不明确,监督缺乏透明性和严格的程序保障,制度设计不合理;二是自己监督自己,难逃‘自家人难揭自家短’的规律。三是上级法院对下级法院执行情况掌握不多,难以监督,且由于垂直领导体制的广泛使用,势必导致‘上级管不过来,平级不愿意管,下级管不了’的现象。”[⑩]当寻租的成本和收益相差悬殊的时候,其也正成为司法实践的软肋和监督体系的盲区。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部2010年联合制定了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》,明确规定对执行人员严重渎职行为的调查与职务犯罪线索移送,将对行为的监督和对行为人的监督联系起来,形成了递进的约束层级。

 (三)发现虚假诉讼的重要途径

    审判和执行是诉讼程序的两个重要组成部分,审判是执行的前提和基础,执行是实现审判目的和价值的根本保证。从检察机关抗诉的角度,执行监督有时也是发现抗诉案源的途径之一。尤其是在虚假诉讼、恶意诉讼多发的今天[11],双方当事人捏造、编制虚假的法律关系往往出于“共谋”,这种“共谋”的默契使得该类违法行为隐而不发,难以察觉。“当前,一些地方出现了较为严重的虚假诉讼、恶意调解现象,这种现象大有向全国蔓延之势。有些虚假诉讼、恶意调解的目的就在于妨碍法院正在进行的强制执行。”[12]待进入执行程序后,案外人、第三人由于发现执行行为(以涉财案件为主)损害了其合法权益,出于保护自身利益的动机,提出执行监督的要求,使得检察机关通过执行监督,回溯实体判决,确认虚假诉讼,提出抗诉成为可能。一般来说,对执行人员以外的被执行人、案外人实施的妨害执行的行为,不属于检察监督的范围[13],不需要通过检察监督来监管,但如果因为该行为在性质上属于妨碍司法的违法行为,甚至犯罪行为,比如通过虚假诉讼的行为,褫夺第三人利益、社会公共利益以及国家利益,这时检察机关的介入便具有必要性和正当性。

三、 对民行案件执行监督工作的初步思考

    (一)执行监督的范围

    提及执行活动存在的问题,绕不开“执行乱”与“执行难”。笔者认为,“执行乱”、“执行难”皆非周延的法律概念,前者意指法院的执行行为,后者则偏重于执行目的难以达致的一种社会现象。现阶段,就检察监督的性质而言,需要监督的是“公权力”的运行,“执行乱”应是监督的主要对象和重点。而“执行难”与则不一定与法院的执行行为具有直接因果关系,其本身具有一定的复杂性,是一个综合性的社会问题,执行程序受到社会、政治、经济、舆论等诸多方面的影响,都可能导致“执行难”。目前,执行监督很大程度上仍在探索之中,还未形成逻辑清楚、稳定有序的格局,“执行难”囿于其复杂性以及与私权利的交织,因此不宜将“执行难”鲁莽的归于执行监督麾下,在目前的法制环境下,检察机关执行监督的摊子铺得太大,易引发新的矛盾,陷于被动境地。

    “执行乱”根据不同的标准,可分为执行实施行为、执行裁判行为和执行决定行为,积极执行行为和消极执行行为,违法执行行为和不当执行行为,严重违法行为与一般违法行为等等。受监督的执行行为具体可分为:1.执行主体错误;2.超范围执行;3.适用法律错误;4.违反法定程序; 5.据以作出执行裁定的裁判文书被撤销或者变更;6.执行人员存在贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为;7.其他侵害申诉人合法权益的情形。而《试点通知》中规定的五种监督情形与全方位监督执行活动的目的还相去甚远。[14]

(二)执行监督的时机

    前已述及,检察机关开展执行监督的手段是多样的。监督启动的时机主要是执行行为发生时以及执行行为结束后,即“事中监督”和“事后监督”。检察建议书、监督意见书、纠正违法通知书以及抗诉都是“事后监督”,现场监督、暂缓执行建议则为“事中监督”。笔者认为,出于对已作出执行行为的审查需要,实践中以“事后监督”,特别是检察建议方式的运用居多。“事中监督”的启动则应慎重,一则出于对法院司法独立权的尊重,二则由于缺乏对“事中监督”的立法明晰,尤其是现场监督的性质,这种监督行为一旦与法院的执行行为相结合,如果存在不当之处,当事人若提出异议,检察机关将很难自我界定与处理。“在某些情况下,适当的事中监督也可能有利于执行工作的开展,事实上,很多地方,法院很愿意检察机关参与其认为‘难办’的案件,因为检察机关的参与会帮助其克服一些单靠自身无法克服难以克服的困难,比如检察机关可以帮助法院向执行当事人做一些解释说服工作、对试图抗拒执行的当事人形成威慑,甚至可以作为执行中发生的一些事件的见证人。”[15]就我市的实践而言,一旦法院发出现场监督的邀请,多为需要检察机关共同做当事人的工作,而非出于主动接受监督的目的。作为宪法规定的法律监督机构,检察机关如何保持中立、有效地开展“事中监督”还有待进一步探讨。

 (三)执行监督的效果

    执行活动是一个动态的过程,其具有一定的时间跨度,一个案件的执行工作往往可能包括数个执行行为。与法院大量的执行活动相比,检察机关在信息来源、监督手段、监督能力等方面还处于不对称的状态,具有零散性和偶发性的特点。因此,在现有的监督格局下,探索执行监督效果的最大化有着深刻的现实意义。一是针对执行活动的时空特性,将初次监督与后续跟踪相结合。执行活动不是一蹴而就的,应从全案的角度,审查行为的合法性、合理性,如果没有跟踪监督的视角,执行监督工作很可能失之武断,导致法院方面的抵触,或者过于粗疏,放过了可供监督的线索。二是针对“你说你的,我做我的”现象,将个案监督与类案监督相结合。从我市办案数据来看,目前检察建议是民行案件执行监督的主要方式,对于法院的不当执行或瑕疵执行,检察机关多以检察建议的形式指出问题,而法院则以复函的形式予以回应,表示将在今后的工作中改正云云,姑且不论该种回应的所能发挥多大作用,很多执行案件的结果具有不可逆的特性[16],“事后监督”对当事人来说意义不大,或者难以引起法院方面的足够重视,可针对类案分析归纳,总结出普遍存在的问题,通过发出一类检察建议,进行提前预防。三是将查处违法与线索移送相结合,增强监督力度。《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中明确规定,对执行人员在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权,不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责,或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施,致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的,民行检察人员可进行查证、合适,必要时,将职务犯罪线索移送相关部门处理。该规定为执行监督工作的深化提供了支撑,检察机关将查处违法与职务线索结合起来,对执行人员可起到有力震慑作用,减少制度投机的侥幸。

 结 语

    法院的执行案件其体量不小于裁判活动,其不应游离于检察监督的视域之外。执行活动不同于审判活动,监督过程中出现了很多新情况、新问题皆属常态,这需要检察机关在实务中不断摸索、发现和解答。当下,《试点规定》为执行监督的开展提供了依据,但与人民群众要求对执行活动进行全面监督的期待还存在一定差距,笔者相信,《试点规定》下,任何有益的实践与思考都会为制度的衍进积累可贵的素材,涓滴入海,执行监督的构建也将日趋科学与完善。

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    [①] 2003年,最高人民检察院民行检察厅开始就检察机关如何对法院的民事和行政执行工作实行法律监督的问题进行调研,2005年,中央政法委发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》明确要求“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”,ffice:smarttags" />2005年8月24日,最高人民检察院检委会通过了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,明确要求“探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式”。

    [②]中国网:《最高检察院:执行检察仅依“两高”通知是误解》,www.china.com.cn/

    [③]同上。

    [④] 实践中,这种监督方式多表现为检法两家共同做当事人的工作,与执行和解有一定的重合性。

    [⑤] 比如,对拍卖执行的监督需要大量的审计工作,而目前,大部分检察机关不具备这种能力和条件。

    [⑥]有部分学者认为,法院独享司法权,各项法律对法院依法独立行使职权提供了各种制度性和现实性的保障。如果赋予检察机关以执行监督权,极可能发生权力滥用的情况。一则使受到不断挤压而萎缩的法院“审判权”的行使可能更加不畅,二则法院保护当事人诉权正常行使的功能会进一步受损,不利于当事人权利的保护,三则无助于“执行难、执行乱”问题的解决,反而会使阻力重重的法院执行工作雪上加霜。

    [⑦] 当前,对执行活动实施检察监督仍需要更高层次的立法肯定。

    [⑧] 李浩:《目的论视域中的民事执行检察监督对象解读》,《法商研究》,2011年第2期,p79。

    [⑨] 王全宝:《最高检正式监督法院执行“乱”》,《新闻周刊》2012年第4期。

    [⑩] 王学成、张和林:《民事执行检察监督的实践探索与制度构建—基于广东检察办案实践的实证分析》,《河北法学》,2008年第11期,p171。

    [11] 以我市为例,这类案件的数量呈逐年递增趋势。

    [12]李浩:《目的论视域中的民事执行检察监督对象解读》,《法商研究》,2011年第2期,p84。

    [13] 见下文对执行监督范围的探讨。

    [14]《试点通知》规定:人民检察院可以依当事人、利害关人的申请,对下列民事执行活动实施法律监督:(一)人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的,有正当理由的除外;(二)当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请,人民法院在收到书面异议、复议申请后,无正当理由未在法定期限内作出裁定的;(三)人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施,且无正当理由的;(四)被执行人提供了足以保障执行的款物,并经申请执行人认可后,人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产,严重损害当事人合法权益的;(五)人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会共同利益的。

    [15] 孙加瑞:《检察机关实施民事执行监督之程序设计》,中国民商法律网, www.civillaw.com.cn/

    [16] 比如,我市发生的一起执行监督案件,由于执行认为采取的强制措施,导致被执行人员疾病复发,当事人前来申诉,遂向法院发出检察建议,指出其执行过程中的不当之处。(王烨 茆小松 杨湘君)

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